במשרד האוצר שוברים בימים אלו את הראש בניסיון לרבע את המעגל: איך לבנות תקציב חדש ל-2024 שממלא בור ענק של כ-70 מיליארד שקל ומסוגל לענות על הצרכים התקציביים האדירים שיצר המצב המלחמתי - ובמקביל להימנע מקיצוצים כואבים על רקע סרבנות הדרג הפוליטי. במסגרת הניסיונות שולפים פקידי האוצר את תוכניות המגירה שצצות אחת לכמה שנים כשצריך למלא בור גדול בתקציב, ושיאפשרו להגדיל את הכנסות המדינה מכיסי הציבור. כלכלנים שעימם שוחחנו סבורים שגם הפעם רוב ההצעות שנזרקות לחלל האוויר יחזרו בסוף היום למגירה - ומציגים שורה של בעיות נוספות בהתנהלות משרד האוצר בהובלת השר בצלאל סמוטריץ'.
• תקציב חדש ל-2024 זה מורכב? יועץ רה"מ מציע לוותר עליו
• באוצר חוזים: התוספת האדירה שתדרוש המלחמה ב-2024
• במקום לקצץ במשרדים המיותרים - הממשלה הוסיפה להם כסף
• תקציב 2023 המעודכן אושר: עושים סדר בכל השאלות סביבו
"באגף התקציבים באוצר מעלים בלוני ניסוי כפי שעושים מדי פעם", אומר ד"ר מיקי פלד, חוקר בכיר בקרן ברל כצנלסון. "אלו החשודים המיידיים שבאגף מסמנים זה שנים", הוא אומר, ומונה שורה של פטורים ממס שבאגף שואפים לבטל. עם אלו נמנים הפטור ממס על פדיון קרנות ההשתלמות, פטור ממע"מ על פירות וירקות והפטור ממע"מ על יבוא אישי עד תקרה של 75 דולר שחל על ההזמנות שלנו מחו"ל דרך האינטרנט. לאלו מצטרפים ביטול הפטורים שהעניק סמוטריץ' למסים החדשים על כלים חד-פעמיים ומשקאות ממותקים.
"כמובן שבאגף תקציבים היו שמחים לראות דברים נוספים כמו הקפאה גורפת של שכר עובדי המגזר הציבורי והקפאת ההצמדה של הקצבאות לשכר הממוצע במשק", מוסיף פלד.
"הסיכוי לבצע את הדברים האלו קטן מאד", הוא מציין. "שינויים בקרנות ההשתלמות ובשכר במגזר הציבורי דורשים את הסכמת ההסתדרות, ואני לא רואה איך עושים את זה". יו"ר ההסתדרות ארנון בר-דוד כבר הודיע שלא יסכים לפגיעה בתנאי עובדי המגזר הציבורי כל עוד הוא לא רואה את הממשלה נוקטת צעדים רציניים מצדה לקיצוץ בהוצאות משרדי הממשלה המיותרים ובכספים הקואליציוניים.
במקום קיצוצים - העלאת מסים?
להערכת הכלכלנים, מה שבאוצר היו מעדיפים לעשות הוא פשוט להעלות מסים, אבל תסריט זה ריאלי להערכתם עוד פחות: "ההתנגדות של רה"מ נתניהו ושל סמוטריץ' להעלאת מסים היא לא תוצאה של אידיאולוגיה כלכלית אלא ההבנה שאין שום לגיטימציה ציבורית לבצע מהלך כזה", מעריך פלד. "אני לא חושב שיהיו העלאות מסים משמעותיות או קיצוצים משמעותיים, אין להם את היכולת הפוליטית".
"העלאת מסים צריך לעשות כשצופים שההוצאות יגדלו באופן קבוע ולא כשמדובר בזעזוע חד-פעמי", אומר ד"ר דייבי דישטניק, חבר סגל בכיר בפקולטה לניהול ע"ש קולר באוניברסיטת תל-אביב. "יכול להיות שאנחנו אכן שם - ראש הממשלה כבר דיבר על צורך בהגדלת תקציב הביטחון ב-20 מיליארד שקל".
לפי פלד, קיימת האפשרות התיאורטית שהמדינה תנקוט בהעלאת מסים נקודתית במתכונת של מלווה מלחמה, כפי שעשתה בעבר. הפעם האחרונה שהמדינה נקטה בצעד כזה היתה ב-1982 למימון מלחמת לבנון הראשונה: בנוסף למסים הרגילים נדרש אז הציבור לשלם מס נוסף שהשתנה בהתאם לגובה ההכנסה ובשיעור של 2%-5.5%. להערכת פלד, הסיכויים לנקיטת צעד כזה כיום קלושים: "הממשלה לא יכולה לעשות את זה כי אין לה את ההון הפוליטי".
דישטניק מציין שהחלופה להגדלת מקורות ההכנסה של המדינה היא לקיחת הלוואות - צעד שהממשלה תצטרך לעשות גם כך אך השאלה היא באיזה היקף. "החזר הוצאות הריבית על ההלוואות יהיה גבוה יותר, וזה גם יגדיל בסופו של דבר את הצורך בהכנסות ממסים. החלופה של העלאת מסים זה להגדיל את החוב שיכביד בהמשך. זה להעביר את הבעיה לדורות הבאים".
הדרך לצמצם את הצורך בהעלאות המסים אומר דישטניק, היא פשוט לחתוך בהוצאות המיותרות, ובראשן הכספים הקואליציוניים ומשרדי הממשלה המיותרים - הצעה שהציגו גם פקידי האוצר עצמם לגורמים הפוליטיים. "להתנהג אחראית זה לקצץ כל הוצאה מיותרת", הוא מסביר. "הממשלה מתנהלת נוראית תקציבית, ותקציב 2023 המעודכן היה רק פרומו: קיצצו בכספים הקואליציוניים פחות מחצי ממה שהבטיחו שיקצצו. יש מיליארדי שקלים במשרדים המיותרים. לפני מסים צריך לטפל בדברים האלו.
"סמוטריץ די הלך עם הראש בקיר ולא התייחס לביקורת, אבל אני חושב שתהיה פה שכבה חדשה של ביקורת אם הוא לא יגע בכספים קואליציוניים ואז ינסה לגעת בקרנות ההשתלמות", מוסיף דישטניק.
הכנסת לא יודעת לאן הולך הכסף
לדברי פלד, הממשלה לא רק שמסרבת לקצץ בהוצאות המיותרות - היא גם מקשה במכוון על הציבור ועל חברי הכנסת להבין לאן היא מזרימה את הכספים הכלולים בתקציב המלחמה. "כדי שיוכלו להסתיר את כל הקשקוש החשבונאי הזה, הם מבצעים בין השאר מחטף תקציבי גם מהבחינה המשפטית וגם בפן של המינהל התקין של העברת תקציב", הוא טוען.
בקרן ברל כצנלסון שאליה משתייך פלד טוענים כי ההליך שבו אושר תקציב 2023 המעודכן פסול וספק אם חוקי. לטענתם, הממשלה נמנעה מלהגיש לכנסת את המסמכים הנלווים לתקציב, שתפקידם לפרט לאן בדיוק הולך הכסף בכל משרד ומשרד ממשלתי.
השבוע שלחה הקרן מכתב התראה בנושא לשר האוצר, שעליו חתומים גם חברי הכנסת ולדימיר בליאק, מירב כהן, נעמה לזימי, גלעד קריב, אפרת רייטן ומתי צרפתי הרכבי. במכתב הם דורשים מסמוטריץ' לחשוף בתוך שבוע את המספרים האמיתיים של תקציב 2023 ולמנוע ממנו להסתיר את מספרי תקציב 2024 המעודכן. אם לא יעשה כן, הם מאיימים, הם יעתרו לבג"ץ.
"הממשלה מסתירה באופן מכוון את העיקר: איפה נמצא הכסף האמיתי, לאן הוא הולך", מסביר פלד. "הממשלה מסתירה את הביזה. המקרים של ההסטות התקציביות הן דוגמה לכך. אולי היא מסתירה את זה כדי למנוע עוד לחץ ציבורי, אולי מסיבות אחרות. התקציב המעודכן כבר אושר ואפשר היה לשחרר לח"כים את המידע הזה, אבל לא עושים את זה. כל המסמכים האלו הרי נמצאים במשרד האוצר", מסביר פלד.
"בכל פעם בעבר שהוגש תקציב, המידע הזה - לאן בדיוק זורם הכסף - הגיע יחד עם התקציב. זה מינימום המידע שהח"כים צריכים לדעת כדי להצביע על התקציב. אתה רואה סעיף חינוך קדם יסודי כך וכך שקלים - אבל אתה לא יודע מה זה, כמה מזה הולך למשל לעמותות שדוחפות דברים לילדים. הח"כים צריכים לדעת. ככה היה נהוג, כך ממשלות עשו. הם בעצם מסתירים מאיתנו את סדר העדיפויות".
הבעיה בחיתוך רוחבי בתקציב
סדר העדיפויות שפלד מתלונן על הסתרתו הוא מונח מפתח פה. בנאומו בטקס מינוי נגיד בנק ישראל בשבוע שעבר אמר סמוטריץ' כי הוא ושותפיו לניהול כלכלת ישראל עומדים "בצומת דרכים שבה נידרש לקבל החלטה אמיצה ביחס לתקציב 2024: האם להיכנס לשדה המוקשים הזה של סדרי העדיפויות ובהכרח להצית את אש המחלוקת, או למצוא את הדרך לדלג מעליו, למצוא את הדרך להתייעל, להקטין הוצאות ולהגדיל הכנסות, אבל לעשות זאת במרחב הקונצנזוס".
אמירתו של סמוטריץ' התקבלה בתדהמה על ידי שורה של כלכלנים ופרשנים. לטענתם, תקציב המדינה הוא-הוא המסמך שמסמן את סדר העדיפויות שמתווה הממשלה, אי אפשר לדלג מעליו. מי שירצה יוכל לראות בדבריו של סמוטריץ' רמז לכוונה אפשרית לזנוח את תפוח האדמה הלוהט של גיבוש תקציב חדש ל-2024, שמחייב התעסקות בסדר עדיפויות.
יועצו הכלכלי של ראש הממשלה, ראש המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' אבי שמחון, כבר מקדם לפי דיווחים בדיוק את זה: הימנעות מגיבוש ואישור תקציב חדש ל-2024 ובמקום זה שימוש ב"קופסאות" חוץ-תקציביות שינפחו את הגירעון - האוברדראפט של המדינה - עוד יותר. אלא שצעד כזה עלול לחייב את הממשלה לבצע בתקציב קיצוץ רוחבי ושרירותי בהיקף אדיר.
אף שלשמחון יש פתרון יצירתי גם לכך, שווה להתעכב לרגע בכל זאת על האפשרות של קיצוץ רוחבי בתקציבי הממשלה ועל משמעויותיו. "זה אומר שיהיה קיצוץ בשירותי הבריאות, בחינוך, ברווחה", מסביר דישטניק. "אני לא רוצה להתנבא מה יהיה, אבל זה אומר למשל שנמתין יותר זמן לרופא מומחה, או שנשלם יותר בהשתתפות עצמית לרופא. אולי יפנו פחות תקציבי סיוע נפשי למשרד הבריאות, או שיהיו פחות עובדות סוציאליות.
"במערכת החינוך זה עשוי להתבטא בפחות שעות שהמורים נשארים עם תלמידים שלא במסגרת הכיתה, או פחות יועצות, פחות תוכניות מיוחדות. כשמקצצים בתקציב החינוך לא יכולים לשפר את תנאי השכר של המורים. המערכת גם כך במצב גרוע וזה אומר שיהיה קשה עוד יותר להחליף מורים שעוזבים. זה לא כמו 7 באוקטובר, שפתאום קורה אסון גדול, אבל זו עוד ירידה באיכות השירות ומתישהו נתעורר ונגלה שנשחקנו לגמרי".
המדיניות שהביאה לקריסת השירותים
"תקציב 2024 הוא מבחן לכלכלה הישראלית ולמדיניות של הממשלה, ובעיקר ישפיע על העתיד הכלכלי של חלקים מאד רחבים בציבור", אומר עמית בן-צור, מנהל פורום ארלוזורוב, מכון המחקר החברתי-כלכלי מבית ההסתדרות. בפורום שקדו בתקופה האחרונה על מה שהם מכנים פרויקט היום שאחרי: שורה של מחקרים שנועדו לספק מבט מאקרו כלכלי על השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה.
לדברי חוקרי הפורום, ב-40 השנים האחרונות ובפרט מאז 2003, ישראל עוברת תהליך מתמשך ומתעצם של צמצום אחריות המדינה לחיי אזרחיה. תהליך זה מתבטא בשחיקה מול הצרכים, בתת-תקצוב מתמשך של הוצאות הממשלה בתחומים האזרחיים ובביצוע תהליכי הפרטה משמעותיים. התוצאה היא פגיעה באיכות השירותים הציבוריים ובזמינותם, הגדלת הפערים בנגישות לשירותים ופגיעה באיכות החיים של כלל הציבור.
"הדיונים שיתחילו כשהממשלה תגיש את התקציב המעודכן שלה ל-2024 הם מבחן חשוב לכל נבחרי הציבור", אומר בן-צור. "נקודת הפתיחה ממנה יצאנו לפרויקט היא הפער העצום שיש בישראל בהשקעה בשירותים האזרחיים בכל התחומים לעומת המדינות המפותחות. מתעסוקה דרך חינוך ובריאות ועד תחבורה - כל מה שהוא לא הוצאות ביטחון ותשלומי ריבית. בדקנו איפה אנחנו מול מדינות ה-OECD (הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי בינלאומי של המדינות המפותחות - ל"ב), עדכנו את הנתונים ומצאנו שאנחנו בפער של 171 מיליארד שקל בהוצאות האזרחיות בשנה לעומת ממוצע הארגון".
לדברי בן-צור, הפער הזה הוא הסיבה לקריסת השירותים החברתיים בימים שלאחר מתקפת 7 באוקטובר, ולעיכובים הממושכים וחוסר היכולת של גופי הממשלה להעניק את הסיוע הנדרש לציבור. "חלקנו הופתענו לראות את השירותים החברתיים לא מסוגלים לתפקד ולתת את המענה למצב הקיצון", הוא אומר. "זה לא יכול היה להיות אחרת, וזה קרה בגלל תת-התקצוב בכל השירותים לאורך כל השנים.
"השאלה לגבי תקציב 2024 המעודכן היא האם זה תקציב שהממשלה בונה כדי להוציא את המשק מהמשבר, או בידיעה שהיא מעמיקה את המשבר. בזמן שאנשים מפונים מהבתים שלהם, שיש עלייה באבטלה [העמוקה] ואנשים נפגעים מהלחימה, אנחנו מבינים ששוק העבודה במצב של חוסר ודאות גדול. זה המקום של הממשלה לתת ודאות ככל הניתן כדי שהמשבר יהיה פחות חריף".
אולי זה הרגע להגדיל את ההשקעה?
המחקר של פורום ארלוזורוב מפנה בין היתר זרקור להשקעה הממשלתית הנמוכה בהכשרות המקצועיות, שבפורום קושרים לבעיית פריון העבודה הנמוך של העובדים הישראלים. לפי בדיקת החוקרים, שיעור המשתתפים בהכשרות צנח מכ-5% בשנות ה-90 לפחות מ-1% ב-2018. התוצאה לטענתם היא מחסור חמור בכוח עבודה מיומן, בעיקר בענפי התעשייה. עוד הם טוענים כי שינויים שהוכנסו בתנאי הזכאות לדמי אבטלה הפכו את ישראל לאחת המחמירות בתחום בקרב המדינות המפותחות.
כדי לכסות על הפער מול ה-OECD החוקרים אומרים כי ישראל חייבת להגדיל את ההוצאה הציבורית על מדיניות פעילה בשוק העבודה בכ-7 מיליארד שקל, בצורה הדרגתית ובתוכנית רב-שנתית. בן-צור מודה כי במציאות הנוכחית הסיכוי להגדלת השקעות הממשלה בשוק העבודה קטן. "לפי כל ההתבטאויות אנחנו הולכים לקראת הקשחה משמעותית של ההוצאות, קיצוצי ענק. אבל מול זה אנחנו צריכים לשאול מה נכון לעשות", הוא אומר.
"כשהמשק נכנס למשבר, הממשלה צריכה לתפוס את המקום ולהגדיל את ההשקעות, ולסגור את הפער שיווצר מהתכווצות ההשקעות הפרטיות. כדי למנוע משבר מתמשך, פיטורים וסגירת מקומות עבודה, המדינה צריכה להיכנס למגרש יותר מבדרך כלל. התשובה הלא נכונה היא לקצץ, להשקיע פחות ולחכות שהמשבר יעלם מעצמו".
בפורום ארלוזורוב לא נרתעים מהגדלת הגירעון בתקציב 2024 שאליה מושך סמוטריץ'. "אם לא ניכנס לגירעון עכשיו אז לאיזה תרחיש אנחנו מחכים להיות בסיטואציה גירעונית שצריך לשים בה תקציב בצורה משמעותית?", שואל יוני בן בשט, ראש תחום מחקר כלכלה ושירותים חברתיים בפורום ארלוזורוב, "עכשיו זה התסריט הקשוח שבו מממנים את המלחמה ואת ההוצאות הנלוות". השאלה היא לאיזו מטרה מגדילים את הגירעון.
להערכת ד"ר פלד, ייקח זמן עד שהגדלת התקצוב לשירותים החברתיים תניב תוצאות בשטח. "זה לוקח זמן לגייס אלפי עובדים חדשים, לבנות בתי חולים", הוא אומר, "אבל זה חשוב לשים כסף כדי לממן הוצאות עתידיות. גם אפשר להגדיל שכר של מורים ומורות, פסיכולוגים ועובדות סוציאליות כדי למשוך לשם אנשים טובים. זה גם לא כמויות עצומות של כסף".