מי מפחד מממשלת מיעוט? המודל שיכול לחלץ את ישראל מהפלונטר האין-סופי

אם חשבתם שהפוליטיקה הישראלית הגיעה לשיא הכאוס שלה, הימים האחרונים בבית הנשיא הוכיחו כי תמיד ניתן להעמיק את המבוי הסתום. בזה אחר זה נכנסו נציגי המפלגות לישיבות ההתייעצות אצל הנשיא יצחק הרצוג, ונדמה היה שהם מדברים בשפות שונות לחלוטין. התמונה שהצטיירה הייתה של כאוס מוחלט: ש"ס הכריזו שהם רוצים רק את בנימין נתניהו ומקווים שיצליח "בעזרת השם" לדאוג לחלשים; מנסור עבאס הפתיע עם המלצה על גדי איזנקוט בתקווה לממשלה שתשרת את כלל האזרחים; ומירב כהן, שישבה בעבר בממשלת אחדות, הבהירה שהיא הפיקה לקחים: "לא עושים עסקים עם עקרבים", היא אמרה, כשהיא מתייחסת להפרת ההסכמים שחוותה בעבר.

אפילו הנשיא הרצוג, שרגיל לתמרן בין טיפות הפוליטיקה הישראלית, נראה אובד עצות. הוא ניסה לדחוף בכל כוחו לרעיון של ממשלת אחדות - רעיון שנראה כרגע נטול שותפים בכנסת. הציונות הדתית בראשות אורית סטרוק הבהירה שהיא רוצה "ממשלה לאומית רחבה" ולא אחדות, והרצוג לא התאפק והעיר: "רק את המילה אחדות לא אמרת במשפט הזה". בסופו של דבר, למרות שלאיזנקוט הצטברו 67 ממליצים, הנשיא נאלץ לעצור. "התוצאות לכאורה ברורות", הוא הסביר בהצהרה מיוחדת, "אך הסמכות שלי היא לברר את היכולת להרכיב ממשלה, וזו אינה ברורה לאור הפסילות ההדדיות".

אל תוך המדורה הזו נכנסו גם הודעותיהם של אביגדור ליברמן וגדי איזנקוט. ליברמן, בפוסט ארוך ומפורט, קבע כי כדי למנוע את "חורבן הבית השלישי" חייבים להתפשר, אך הציב קווים אדומים שסוגרים כמעט כל דלת: בלי נתניהו, בלי בחירות נוספות, ובלי הישענות על המפלגות הערביות. איזנקוט, מצדו, אותת שהוא דווקא בעניין של ממשלת מיעוט - "ממשלת חירום לאומית" שתתבסס על ארבע מפלגות גוש השינוי. בתוך כל הרעש הזה, עולה שאלה אחת מהותית: האם ייתכן שממשלת מיעוט, זו שנתפסת אצלנו כברירת המחדל הגרועה ביותר, היא בעצם הפתרון הנכון?

למה אנחנו כל כך מפחדים מממשלת מיעוט?

בשיח הישראלי, המושג "ממשלת מיעוט" נשמע כמו סתירה לוגית. איך אפשר למשול כשאין לך רוב של 61 אצבעות? איך אפשר להעביר חקיקה, לאשר תקציב או לקבל החלטות גורליות כשיותר מחצי מהכנסת נמצאת באופוזיציה? אצלנו זה נתפס כמעט כאקט לא דמוקרטי, כסוג של "גנבת שלטון". אבל יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה וחבר כנסת לשעבר, מסביר שהפחד הזה הוא ייחודי לנו.

"ממשלת מיעוט היא לא אנומליה", אומר פלסנר. "זה חלק אינהרנטי מממשל דמוקרטי בדמוקרטיות פרלמנטריות. בנקודת הזמן הזו, בערך שליש מהדמוקרטיות הפרלמנטריות בעולם מתנהלות עם ממשלות מיעוט. אנחנו מדברים על מדינות כמו נורווגיה, אסטוניה, דנמרק, הולנד, פורטוגל, ספרד ושוודיה. במקומות כמו דנמרק זו כמעט הנורמה - מאז מלחמת העולם השנייה, כמעט 90 אחוז מהממשלות שקמו שם היו ממשלות מיעוט".

השאלה המיידית שעולה היא שאלת האפקטיביות. הישראלים רגילים לחשוב שרק ממשלה "חזקה", עם רוב מוצק, יכולה לעבוד. פלסנר מפריך את התפיסה הזו בעזרת נתונים יבשים: "כשאתה מודד את דנמרק בכל מדד אפשרי - תל"ג לנפש, רמת עושר, אפקטיביות הממשל, שירותי בריאות, רמת שחיתות נמוכה - אתה רואה שהמערכת מספקת את הסחורה. המודל הזה לגיטימי לחלוטין, ובעידן של פוליטיקה מקוטבת ושבטית כמו שלנו, הוא הופך לפתרון הכרחי".

הפרדוקס: מיעוט שמייצר יותר דמוקרטיה

אחד הטיעונים המרתקים של פלסנר הוא שממשלת מיעוט עשויה להיות דמוקרטית יותר ממשלת רוב. בממשלת רוב "רגילה", הקואליציה פשוט דורסת את האופוזיציה. בכנסת ישראל של השנים האחרונות, הכנסת היא למעשה לא 120 חברים, היא רק החברים של הקואליציה. כל השאר הם סטטיסטים. ממשלת מיעוט, לעומת זאת, מכריחה את הפוליטיקאים להיות במשא ומתן מתמיד.

"ממשלות מיעוט לרוב נסמכות על שותפה אחת או שתיים שנמצאות בחוץ", מסביר פלסנר. "מגיעים איתן להסכמות שהן לא מפילות את הממשלה בכל שני וחמישי, ואז עושים איתן הסכמות אד הוק על חקיקה. זה מכריח אותך לייצר 'קואליציות אלכסוניות' לפי נושאים. הפרלמנט כולו חוזר להיות חלק מהמשחק. זה דרך לנרמל שיתופי פעולה רוחביים. דווקא מכשיר פוליטי שמכריח אותך להתפשר כל הזמן הוא בעל יתרון עצום בחברה מקוטבת".

בישראל, אנחנו רגילים ל"תכלס" - או שיש לך 61 או שאין לך כלום. אבל ההיסטוריה שלנו מוכיחה שגם אצלנו ממשלות מיעוט עבדו, גם אם הן לא התחילו ככה. ממשלת יצחק רבין בשנות התשעים הפכה לממשלת מיעוט של 56 מנדטים לאחר פרישת ש"ס, ועדיין הובילה מהלכים היסטוריים עם תמיכה חיצונית של המפלגות הערביות. גם אהוד ברק משל עם 32 חברי כנסת בלבד בשלב מסוים, וממשלת בנט-לפיד הפכה לממשלת מיעוט ברגע שעידית סילמן פרשה. אפילו הממשלה הנוכחית מתנדנדת על סף הגדרה כזו. הבעיה היא שבישראל המצבים האלה קרו תוך כדי קדנציה כתוצאה ממשבר, ולא כמודל שנבחר מראש כדי למנוע בחירות.

הקלות הבלתי נסבלת של פיזור הכנסת

אז למה בדנמרק זה עובד ואצלנו זה נראה כמו אסון? התשובה נעוצה בשיטה. במדינות אירופה רבות, פיזור הפרלמנט הוא המוצא האחרון בהחלט. בגרמניה או בספרד, אם לא מצליחים להשיג רוב מוחלט בסבבים הראשונים של הקמת הממשלה, הרף פשוט יורד. בגרמניה נדרש רוב בסבבים הראשונים, אבל אחר כך זה נהיה קל יותר כדי למנוע בחירות חוזרות.

"בדנמרק התהליך הוא שהולכים להתייעצויות אצל המלך", מספר פלסנר. "מי שמראה שהוא יכול להקים את הממשלה היציבה ביותר, שיש לה הכי הרבה תומכים - גם אם זו ממשלת מיעוט - מקים אותה. אין אפילו הצבעת אמון בפרלמנט. הפרלמנט יכול רק להצביע נגד ולהפיל את הממשלה ברוב מוחלט. התפיסה היא שיציבות פוליטית היא ערך כמעט קדוש".

בישראל המצב הפוך לחלוטין. פלסנר מכנה זאת "הקלות הבלתי נסבלת של הפיזור". הכנסת מתפזרת אוטומטית אם לא מוקמת ממשלה, היא מתפזרת אוטומטית אם לא עובר תקציב, והיא יכולה לפזר את עצמה ברוב רגיל בכל רגע נתון. כשקל כל כך לפזר את הכנסת וקשה כל כך להרכיב ממשלה, סבבי בחירות הופכים לבלתי נמנעים.

הנתונים הסטטיסטיים הם תעודת עניות למערכת הישראלית. כיום, ישראל היא המדינה עם דחיפות מערכות הבחירות הגבוהה ביותר ב-OECD. אנחנו הולכים לבחירות בממוצע כל 2.4 שנים. אנחנו עקפנו אפילו את איטליה, שהייתה פעם המוקד של כל הבדיחות על חוסר יציבות. אחרונות ברשימה נמצאות יוון, ספרד וקנדה, בעוד שבמדינות כמו בריטניה או אירלנד הממוצע עומד על 4 או 4.5 שנים. "אנחנו המקרה הכי קיצוני", אומר פלסנר. "יציבות היא לא הערך היחיד, אבל היא ערך חשוב. אתה רוצה ממשלה אפקטיבית שעובדת בתוך גבולות גזרה של איזונים ובלמים".

הפתרונות שעל השולחן: לא חייבים להמציא את הגלגל

אם אנחנו מסכימים שהשיטה הנוכחית שבורה, מה אפשר לעשות? פלסנר מציע כמה פתרונות שקיימים בדמוקרטיות אחרות ולא דורשים מאיתנו להמציא שום דבר חדש. הפתרון הראשון הוא מנגנון הכרעה פוזיטיבי: אם לא מצליחים להשיג רוב רגיל להקמת ממשלה, עוברים לסבב שבו נבחר הרכב הממשלה שקיבל את מירב הקולות הבעד - גם אם יש לו פחות מ-60 מנדטים. כך תמיד תקום ממשלה בסוף מערכת בחירות.

הצעה נוספת היא הקשחת התנאים לפיזור הכנסת. בבריטניה, למשל, נדרש רוב של שני שלישים מחברי הפרלמנט כדי להקדים את הבחירות. אם נדרוש 70 או 80 מנדטים כדי לפזר את הכנסת, הממשלה - גם אם היא ממשלת מיעוט - תזכה ליציבות. היא תצטרך לנהל משא ומתן על חוקים ותקציבים, אבל היא לא תצטרך להילחם על עצם קיומה הפיזי בכל בוקר מחדש.

פתרון שלישי ומעניין עוסק בחיזוק המפלגות הגדולות. "אפשר לקבוע שראש הסיעה הגדולה ביותר הופך אוטומטית לראש הממשלה", מציע פלסנר. "זה ייצר תמריץ אדיר למפלגות להתאחד לגושים גדולים עוד לפני הבחירות. במקום רסיסי מפלגות ושבטיות, נקבל מפלגות אגרגטיביות שמסתכלות על האינטרס הלאומי הרחב. זה גם יאפשר לפוליטיקאים להתמקצע. היום נכנסים לכנסת 48 ח"כים חדשים בכל סבב, אין להם זמן ללמוד את המקצוע. פוליטיקה היא מקצוע שצריך ללמוד, להכיר את התהליכים, ולא רק לרצות להיות שר מהיום הראשון".

תרופת ההרגעה: ממשלת מומחים

לצד שינויי השיטה ארוכי הטווח, קיימת אופציה שיכולה להתאים בדיוק למבוי הסתום שבו ישראל נמצאת היום, למרות שבאוזניים ישראליות היא נשמעת כמו מדע בדיוני: ממשלת טכנוקרטים או ממשלת מומחים. מדובר בממשלה שבה השרים אינם פוליטיקאים, אלא אנשי מקצוע בלתי תלויים שמתחייבים לא לחזור לפוליטיקה לאחר תפקידם.

"זה נשמע נאיבי", מודה פלסנר, "אבל מחקרים מראים שמאז אמצע המאה ה-20 כיהנו 24 ממשלות מומחים במדינות האיחוד האירופי - באיטליה, ביוון, באוסטריה ובבלגיה. זה מכשיר ידוע. אם המדינה חולה במחלה שנקראת משבר פוליטי, ממשלת מומחים היא סוג של תרופה. המנגנון פשוט: הכנסת מצביעה על ממשלה שבה רק ראש הממשלה חייב להיות ח"כ. הממשלה הזו מוגבלת בזמן, למשל לשנה וחצי, היא מאשרת תקציב ומנהלת את ענייני המדינה באופן מקצועי, בזמן שהפוליטיקאים נשארים בוועדות הכנסת ויכולים לנצל את הזמן למשא ומתן אמיתי על הממשלה הבאה".

ממשלת מומחים יכולה לשמש "גלולת הרגעה" למערכת המקוטבת. היא מורידה את הלהבות, מדברת בשפה טכנוקרטית ומנהלת את העניינים בלי שיקולים של פריימריז או סקרים מיידיים. עבור פוליטיקאים זה נשמע כמו ויתור על כוח, אבל ככל שהם יבינו שהחלופה היא עוד סבב בחירות חסר תוחלת, ייתכן שהם יראו בזה את המוצא היחיד.

האם אנחנו מוכנים לשינוי?

בישראל כבר נעשו ניסיונות לשנות את השיטה בעבר. שינינו את אחוז החסימה, ניסינו בחירה ישירה לראשות הממשלה ואפילו המצאנו את המושג "ראש ממשלה חליפי". השיטה הישראלית היא גמישה, אולי גמישה מדי, אבל היא כבר לא מותאמת לעידן של קיטוב רגשי ושבטי.

"השפל בים חושף מי לובש בגד ים ומי עירום", אומר פלסנר בדימוי ציורי. "המשבר הפוליטי הוא השפל שלנו, ומתברר שאנחנו לא לבושים בשיטה שמאפשרת לנו להתגבר עליו. אנחנו נמצאים בעידן של פופוליזם וירידה באמון, וצריכים כלים שמאפשרים הכרעה ויציבות".

כרגע, למרות הדיבורים על ממשלות מיעוט או מומחים, האופציה של סבב בחירות נוסף היא עדיין ריאלית מאוד. אבל אולי, דווקא מתוך הכורח והמבוי הסתום, תצמח היצירתיות הנדרשת. בסופו של דבר, המטרה היא לא רק להקים ממשלה, אלא להקים ממשלה שתחזיק מעמד מספיק זמן כדי לעבוד בשביל האזרחים. אם נלמד מהמודלים שעובדים בעולם, אולי נגלה שממשלת מיעוט היא לא קללה, אלא פשוט דרך אחרת - ואולי טובה יותר - לנהל דמוקרטיה חיה ובועטת.