אחת מהמטרות העיקריות של הסכם פריז שנחתם ב-2015 הייתה לדחוף את העולם לעבר ’ניטרליות פליטת פחמן‘, כלומר אפס פליטות נטו של פחמן דו חמצני. המטרה הזו, שניתן להגיע אליה דרך ביטול של פליטות קיימות או על ידי סילוקו של פחמן שנפלט, היא חלק עיקרי מהמאמץ הכולל לצמצום פליטת גזי החממה שתרומתם להתחממות כדור הארץ ושינויי האקלים היא קרדינלית. שנת היעד שנקבעה בהסכם פריז לאיפוס פחמני היא 2050, אך נקבעו גם יעדי ביניים לשנת 2030, מתוך ההבנה שלא ניתן יהיה להשיג את המטרה השאפתנית מבלי לדאוג לצעדים מחייבים בטווחים קצרים יותר.

בניגוד לפליטות מזהמים לאוויר, שהשפעתם מוגבלת בעיקר לאזור הגיאוגרפי, ההשפעה של פליטות גזי החממה היא מצרפית. ככל שריכוזם באטמוספירה גבוה יותר, צפויה עלייה גדולה יותר בטמפרטורה בכדור הארץ, וכתוצאה מכך החמרה של התופעות האקלימיות ושל אירועי מזג אוויר קיצוני. הדבר אמנם מגדיל את הדחיפות שבמציאת פתרון, אך עצם היותה משותפת לכולם מביאה גם לאתגר לא פשוט בטיפול בה. הדבר מצריך שיתוף פעולה הדוק של הקהילה הבין-לאומית, והסכם פריז הוא הדוגמה האחרונה לשיתוף פעולה שכזה.

התחממות גלובלית - פליטת גזי חממה (צילום: רויטרס)
צילום: רויטרס

על ההסכם חתומות נכון להיום 192 מדינות, שהינן גם צד לאמנת המסגרת של האו"ם בנושא שינויי אקלים (UNFCCC), אשר גובשה בריו דה ז‘ניירו ב-1992. בין המדינות הללו גם ישראל. אבל האם ועד כמה ישראל פעלה כדי לממש את התחייבויותיה כחלק מהחברות בהסכמים הללו וכחלק מהקהילה העולמית שמבינה כי העשור הנוכחי הוא קריטי - כזה שבמידה רבה יקבע את גורלו של הכדור אל מול השינויים שכבר החלו לתת אותותיהם? על פי דוח מבקר המדינה, זה לא המצב.

למרות שישראל הצטרפה לאמנת ה-UNFCCC ואשררה אותה בשנת 1996, החלטות אופרטיבית בהתאם לה התקבלו רק אחרי 13 שנים, וגם אז לא ננקטו הפעולות שנדרשו ליישום ההמלצות וההחלטות בעניין ולהשגת הישגים ממשיים בתחום הפחתת פליטות גזי החממה. גם ככל שהדבר נוגע להסכם פריז, ישראל לא עומדת בהתחייבויותיה. בהסכם מ-2015 ישנה דרישה מהמדינות לתרומה פעילה לקהילה הבין-לאומית - אשר לה אחיזה בהסכמה לאומית.

גם ישראל נדרשת לתחזק תרומה שכזו. בסעיף 4 להסכם אף נאמר במפורש שמדינות מפותחות צריכות להוביל על ידי קביעת יעדים אבסולוטיים להפחתת גזי חממה על מנת לתרום את חלקן למלחמה בשינויי האקלים. זאת בניגוד למדינות מתפתחות, שמצופה מהן פחות. יותר מ-20 שנה לאחר הצטרפותה לאמנת המסגרת ושנה לאחר החתימה על הסכם פריז, ב-2016, אימצה ממשלת ישראל תוכנית לאומית עם יעדי הפחתת פליטות גזי חממה, אך אלה היו נמוכים מההמלצה שגיבשה ועדת היגוי בין-משרדית - המלצה שמלכתחילה הייתה שמרנית (במקום 7.2 טונות CO2eq  לנפש, נקבע יעד של 7.7 טונות CO2eq  לנפש). עצם קביעת היעד לנפש, מבלי להציב יעדים הכוללים ערכים מוחלטים על המדינה - גם היא ביטוי של קביעת סף נמוך, ו“ותרנות“ המאפיינת את הטיפול הממשלתי בבעיית האקלים. הדבר מאפשר לישראל להעלות את כמות הפליטות האבסולוטית כל עוד יש גידול אוכלוסין.

הפגנה בעד ההסכם, פריז (צילום: רויטרס)
מפגינים לפני ועידת האקלים בפריז 2015 | צילום: רויטרס

כך למעשה קבעה ישראל יעד אשר היה צפוי להוביל לעלייה אבסולוטית של 103% בפליטות ביחס לשנת 1990 ושל 12% ביחס לשנת 2005. לשם השוואה, שווייץ, האיחוד האירופי, קנדה, ארצות הברית, מקסיקו ודרום קוריאה קבעו יעדים שהיו צפויים להוביל לירידה ממוצעת של 32% ושל 33%, בהתאמה. אם כן, על אף היותה מדינה קטנה, ישראל פולטת גזי חממה בהיקף דומה למדינה בגודל בינוני; והיא נמצאת במקום העשירי מתוך 29 מדינות ה- OECD שפולטות הכי הרבה גזי חממה.

מציבים יעדים - ולא עומדים בהם

בכל זאת, קבעה ישראל מספר יעדים סקטוריאליים שנועדו לשפר את עמדתה בנודע למימוש החזון האקלימי לאומות העולם. את מידת ההתקדמות בהשגת אלה מגדיר המבקר בחדות: ”נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס“. הנחיות שונות בהחלטות ממשלה 542 משנת 2015 ו-1403 משנת 2016 שכללו היבטים תקציביים ורגולטוריים כאחד פשוט לא בוצעו. לפיכך לא הושגו היעדים הסקטוריאליים של ממשלת ישראל בהפחתת פליטות גזי חממה. כלים כלכליים, מנגנונים לעידוד התייעלות אנרגטית במשרדי ממשלה, עידוד תחבורה ציבורית, חסמים להקמת מתקני אנרגיות מתחדשות הם רק דוגמה לתחומים שבהחלטות הממשלה - אשר לא מומשו.

יעד: צמצום הנסיעה הפרטית ב-20%

הנסיעה הפרטית עלתה מ-42 מיליארד ק"מ בשנת 2015 לכ-50 מיליארד ק"מ בשנת 2019. לפי דוח המעקב השנתי של המשרד להגנת הסביבה ממאי 2021 "הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית". החלטת ממשלה 1403 משנת 2016 בעניין זה דרשה תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית, אך זו לא הוכנה.

יעד: התייעלות של 20% באנרגיה

ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הגיעה לכ-62% פחות מהיעד שנקבע. כמו כן, מתוך 800 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות גזי חממה באמצעות התייעלות - לפחות 500 מיליון ש"ח לא נוצלו.

יעד: ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות

ישראל לא עמדה ביעד של 10% שקבעה לעצמה לשנת 2020, וההתקדמות להשגת יעד של 17% אנרגיות מתחדשות לשנת 2030 מועטה. נכון לסוף שנת 2020 ישראל עומדת על 6.1% בלבד של ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות.

עם הפנים לעבר עתיד נקי מגזי חממה, ישראל מצויה בתהליך של מעבר לכלכלה דלת פחמן, אותו מוביל המשרד להגנת הסביבה. אולם, לפי המבקר, קביעתם של יעדים הולמים מתעכבת עקב חוסר הסכמה בין המשרד להגנת הסביבה לבין משרד האנרגיה. שלב האינטגרציה של כל חלקי המשק בתהליך תקוע, ונכון ליוני2021  ישראל טרם הציגה תוכנית להפחתת פליטות גז"ח כמצופה בהסכם פריז.

פקק תנועה בנתיבי איילון בגלל עבודות בכביש, יוני 2020 (צילום: פלאש 90)
פקקי תנועה: גורם מרכזי לפליטת גזי חממה | צילום: פלאש 90

היעד הישראלי: הנמוך ביותר בקרב המדינות המפותחות

ריבוי משרדי ממשלה הפך זה מכבר לסוגיה שמושכת אליה ביקורת רבה, ואם לשפוט לפי אופן הטיפול במשבר האקלים - כנראה שבצדק. לפי המבקר, הפיצול הבין משרדי של הטיפול בסוגיה מביא לריבוי סמכויות חקיקה ומינהל, ולקונפליקט בין יעדים של משרדים שונים. ישנו ”פער מובנה בין אחריות וסמכות, ואלה יוצרים קושי מובנה בקידום הפחתת פליטות גזי החממה“.

עוד מוסיף המבקר כי כאשר ניצבים המשרדים בפני קונפליקט שנוגע לסוגיה - הם יתעדפו את קידום היעדים שבליבת אחריותם המיניסטריאלית, ולא את יעד פליטת גזי החממה (זאת למעט במשרד להגנת הסביבה). בדיוק בתהליך זה נדחק לאורך השנים משבר האקלים ויחד איתו גם יעדי הפחתת הפליטות. סדר העדיפויות המיניסטריאלי בולע את האינטרס הלאומי והבין-לאומי של הטיפול במשבר האקלים - בשלב גיבוש היעדים, בעת תקצובם ובדרך להשגתם.

במשרד המבקר סקרו את המצב במדינות אחרות, ומהבדיקה עלה כי ישראל מציגה את היעד הנמוך ביותר לאנרגיה מתחדשת לשנת 2030. היעד מסומן באחוזים שמייצגים את החלק של ייצור החשמל שייעשה מאנרגיות מתחדשות. היעד הישראלי עומד על 30%, בעוד שיעדי שאר המדינות נעים בין 40% ל-100%. עוד מציין המבקר כי בדיקת רשות החשמל את היעד הישראלי הוגבלה מראש לשיעור 30%. ”היא לא בחנה את הפוטנציאל המלא להפחתת גזי חממה לשנת 2030 ולא כללה משמעויות של שיפורים טכנולוגיים הצפויים להשפיע בשנים הקרובות על פוטנציאל זה“, נכתב בדוח. כך, בניגוד למה שהיה ראוי לעשות, הבדיקה כלל לא נועדה לסייע למקבלי ההחלטות לבחור בין חלופות להשגת תוצאה אופטימלית; היא הייתה בדיקת היתכנות בלבד.

אנרגיה סולארית (צילום: shutterstock By Smileus)
לא משקיעים באנרגיה מתחדשת | צילום: shutterstock By Smileus

בבוחנו את גיבוש היעדים לשנת 2050 לסקטור האנרגיה, מבקר המדינה מצא סתירה בין המידע שהציג משרד האנרגיה, לבין האופן שבו התנהל בסופו של דבר. בעוד שהתרחישים שמנה מלמדים כי הוא סבור שיישום מלא של יעד הפחתת פליטות של 85% מושג באמצעות ייצור חשמל בשיעור של 54% עד 90% מאנרגיה מתחדשת - המשרד לא הציע טווח זה של אנרגיות מתחדשות כיעד משנה ליעד-העל של הפחתת פליטות. מדובר בהתנהלות בעייתית, שכן, כפי שמציין המבקר: ”השארת תמהיל של 70% אנרגיית גז טבעי לאחר שנת 2030 ללא קביעת יעדי אנרגיות מתחדשות לשנת 2050 מניחה בסיס לתכנון, פיתוח והשקעות להמשך הפיתוח של משק הגז בישראל, ועלולה לפגוע במעבר עתידי לכלכלה דלת-פחמן“.

"הדברים עומדים בסתירה"

עוד מציין המבקר כחלק מבחינת סקטר האנרגיה כי קידום הפקת דלקים פוסיליים אינו מתיישב עם המדיניות המוצהרת של הממשלה, זאת כבר יותר מעשור: צמצום פליטות גזי חממה ומזהמי אוויר לא יתאפשר תוך המשך הפקת דלקים פוסיליים. ”בעוד שהממשלה מקדמת מאבק בשינויי האקלים ולמען אוויר נקי, היא גם מקדמת מדיניות של מיצוי פוטנציאל משאבים, הדברים עומדים בסתירה".

תרומתו של סקטור התחבורה לצמצום הפליטה עשויה להיות משמעותית עד מאוד, אך מדובר בפוטנציאל לא ממומש. ”חלקים משמעותיים מהתוכנית להפחתת פליטות גזי חממה מסקטור התחבורה שאותה מקדמים משרדי התחבורה, הג"ס והאנרגיה נותרים בגדר המלצות או הצעות לנקיטת פעולות וכלי מדיניות“, מסביר המבקר, ומוסיף כי "משרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת גז"ח מסקטור זה אשר משתלבת עם יתר התוכניות האסטרטגיות במשרד התחבורה. כמו כן לא הובהר הקשר בין כל אמצעי ועד כמה נקיטתו תתרום להפחתת הפליטה".

תחנת הכוח רידינג (צילום: גרשון אלינסון, פלאש 90)
תחנת כוח רידינג: פולטת מזהמים לאטמוספירה | צילום: גרשון אלינסון, פלאש 90

ימים ספורים לפני שמתחילה ועידת האקלים בגלזגו, שנתפשת על פי רוב כאחד הרגעים המכריעים בהיסטוריה של המאבק בשינויי האקלים, יכולים אזרחי ישראל להיחשף דרך הנתונים שמובאים בדוח לתמונת המצב בישראל. המצב בשטח הוא נתון, והוא משותף לכל אומות העולם. דרך ההתמודדות של כל מדינה ומדינה היא ייחודית, ועל אף הנכונות ברמה הבין-לאומית והדיפלומטית של כולן לפעול, בסופו של דבר קל מאוד להיכנע על מול הקשיים המערכתיים והפיתויים הטמונים במסמוס ההתחייבויות. אך זו, כפי שמלמד הדוח היא דרך חשיבה קצרת רואי, כזו אשר עלולה להביא את ישראל להיתפש כמפרת הבטחות, ולחורר את המאמץ הבינלאומי להצלת הכדור.