פיצול תפקיד היועמ"שית אושר בטרומית: "זו רפורמה משפטית על סטרואידים"

הצעת החוק של חבר הכנסת שמחה רוטמן לפיצול תפקיד היועמ"שית אושרה היום (רביעי) להצבעה בקריאה טרומית במליאת הכנסת. לפי הצעת החוק תפקיד היועץ המשפטי לממשלה יפוצל לשלושה תפקידים: היועץ המשפטי לממשלה, התובע הכללי ומייצג המדינה בערכאות.

ההצעה לפצל את תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה ליועץ ולתובע כללי אינה חדשה, ושרי משפטים בעבר כמו דניאל פרידמן, יעקב נאמן ואיילת שקד פעלו לקדם הצעות חוק דומות. עם זאת, נראה שההצעה של רוטמן מרחיקת לכת, ומשפטנים בכירים מזהירים שהיא מסוכנת לדמוקרטיה ולשלטון החוק, בעיקר בשל עיתוי קידומה והאופן שבו יו"ר ועדת חוק חוקה ומשפט מציע למנות את בעלי התפקידים האלה.

מה ההצעה של רוטמן ומה החוק כיום?

חבר הכנסת מהציונות הדתית מבקש לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שכיום מחזיק גם בכובע התובע הכללי, לשלושה תפקידים. ההצעות שעלו עד היום לפיצול התפקיד נגעו לשני תפקידים – לתפקיד התובע הכללי והיועץ המשפטי לממשלה. רוטמן הוסיף לכך גם תפקיד נוסף – מייצג המדינה בערכאות, תפקיד שגם כיום מצוי בידי היועצת המשפטית לממשלה.

לפי ההלכה הפסוקה, חוות דעתו של היועץ המשפטי מחייבת את הממשלה ועליה לפעול לפיה – כל עוד בית המשפט לא פסק אחרת. לפי ההצעה של רוטמן חוות דעתו של היועץ לא תחייב את הממשלה והיא תהיה רשאית לסטות ממנה. בנוסף, לפי ההצעה השרים או הממשלה יוכלו לקבוע שאת המדינה ייצג עורך דין אחר שייצג את המדינה בערכאות.

כיצד בעלי התפקידים האלו ימונו לפי ההצעה של רוטמן וכיצד זה שונה מהדין כיום?

לפי ההצעה, שלושת בעלי התפקידים ימונו באופן פוליטי לחלוטין. היועץ המשפטי לממשלה ימונה בעצת ראש הממשלה והשרים; התובע הכללי ימונה באישור ועדת חוק חוקה ומשפט של הכנסת; מייצג המדינה בערכאות ימונה בידי שר המשפטים, והוא יהיה אחראי לייצג את המדינה בהליכים אזרחיים מנהליים.

כיום, היועץ המשפטי לממשלה מחזיק בשלושת הכובעים, ואמנם ממונה בידי הממשלה אך מתוך הצעה של ועדה מקצועית שבוחנת את התאמת המועמד לתפקיד. בראשה, עומד שופט בית משפט עליון בדימוס וחברים בה שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי לממשלה לשעבר, חבר כנסת, עורך דין ואיש אקדמיה.

מה המשמעות של הצעת החוק של רוטמן?

לפי דברי ההסבר בהצעת החוק של יו"ר ועדת חוק חוקה ומשפט, ההצעה נועדה למנוע ניגודי עניינים מוסדיים ומובנים בין התפקידים. היועץ המשפטי לממשלה אמור לייעץ לממשלה ולסייע לה להגשים את מדיניותה במסגרת החוק. אולם במקביל בתפקידו כראש התביעה הכללית, עליו לקבל החלטות על חקירה והעמדה לדין של מי שחשודים שביצעו עבירות פליליות, לרבות אותם שרים ונבחרי ציבור שעמם הוא עובד. הצורך לפי רוטמן למנות מייצג למדינה בערכאות נובע מכך שבהליכים אזרחיים ומנהליים היועץ המשפטי מייצג את האינטרסים הספציפיים של הממשלה הנבחרת.

לדברי שר המשפטים לשעבר, פרופ' דניאל פרידמן, שהיה הראשון שקידם את הרעיון של פיצול התפקיד לשניים ותומך בו גם היום – ההצעה אינה טובה ואין לקדם אותה בעת הנוכחית כשראש הממשלה מועמד לדין. "אם אנחנו מדברים באופן אבסטרקטי אז הפיצול בין היועץ המשפטי לבין התובע הכללי הוא דבר רצוי, אבל היום לקבל חוק כזה עם תוקף מיידי, כשהיועמ"שית עומדת בראש התביעה שמנהלת הליך נגד ראש הממשלה – המשמעות היא שזה ישלול ממנה את סמכות התביעה וזו תוצאה שנראית לי לא נכונה ולא ראויה בסיטואציה הנוכחית.

"במצב כזה הפיצול צריך להיכנס לתוקף רק למשך פרק זמן מתאים שייקבע אחרי הבחירות הבאות, משהו כמו חצי שנה. זה לא יכול להיות כעת".

לדברי פרופ' יניב רוזנאי, ממרכז רובינשטיין לאתגרים חוקתיים באוניברסיטת רייכמן, "החוק שהקואליציה מקדמת אינו רק 'פיצול' תפקיד היועמ"ש אלא ממש ניתוץ מוחלט של מוסד היועץ המשפטי לממשלה כפי שקיים במדינה.

"מדובר, לפי הפרסומים, בביטול מוחלט של מעמדה המחייב של חוות הדעת של היועץ, פיצול בין הייעוץ לממשלה, ייצוג הממשלה בערכאות, והתביעה הכללית". לפי רוזנאי, אחת הבעיות בהצעה היא שעמדת המדינה עלולה להיות לא ברורה ואולי אף לסתור את עצמה בעמדות רשמיות, מכיוון שהפיצול מביא לכך שהמדינה תדבר בכמה קולות בשל בעלי התפקידים השונים. "כיום המדינה מדברת בקול משפטי אחד", אמר.

ד"ר גיא לוריא, עמית מחקר בתוכנית להגנה על ערכים ומסודות דמוקרטיים במכון הישראלי לדמוקרטיה, מוסיף: "מעבר לפיצול, יש פה מהלך של החלשת כל אחד מהתפקידים וזה נעשה במגוון דרכים – קביעת דרכי המינוי שלהם והעברתם מתפקידם באופן שיפגע באי-התלות שלהם, בפגיעה בתוקף חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה יחסית לדין היום ובביטול סמכותו הבלעדית של היועץ המשפטי להחליט אם להתיר לממשלה ייצוג נפרד.

"בכך, הצעת החוק הזו תפגע בעצמאות מערכת אכיפת החוק, תחזק את הממשלה ותסיר בלמים מדרכה באופן שתערער מן היסוד את הדמוקרטיה הישראלית ואת השמירה בה על שלטון החוק ועל זכויות האדם. המינוי של בעלי התפקיד הוא פוליטי, ללא אימוץ של ההסדרים הקבועים היום בהחלטות ממשלה ביחס לוועדת איתור. לפי ההצעה הזו, המינוי וההדחה של בעלי התפקידים האלה, נעשה באופן שאינו מבטיח את אי-תלות התפקידים האלה".

לכך מוסיף פרופ' רוזנאי: "המינוי של בעלי התפקידים האלה, כפי שמסתמן, יהיה פוליטי. זה לא רק מכה אנושה לעצמאות ולמקצועיות של המוסד. היועמ"ש יהפוך ל'עורך דין של הממשלה' בלי שום נאמנות לאינטרס ציבורי כלשהו. גם התובע הכללי ייבחר באופן פוליטי לגמרי, מה שישפיע על שלטון החוק, וככל הנראה גם על משפט נתניהו – ולו ביום שאחרי גלי בהרב-מיארה. זו מהפכה משפטית נוסח ינואר 2023 לגמרי וההצעה היא קיצונית יותר מכל הצעה אחרת שעסקה בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה לאורך השנים. המשמעות היא רפורמה על סטרואידים".

האם ההצעה לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה היא חריגה ביחס לעולם?

לא. במדינות רבות נהוג פיצול מוסדי בין שני התפקידים של ראש התביעה והיועץ המשפטי לממשלה (אך לא למייצג אחר של המדינה בערכאות). לפי מחקר של פרופ' גד ברזילי ז"ל: ב-58% מהדמוקרטיות בעולם יש פיצול מוסדי מלא בין התביעה הכללית לבין היועץ המשפטי ומודל בו יש אחידות כמו בישראל מצוי ב-37% מהדמוקרטיות בעולם.

כך למשל בדנמרק, הייעוץ המשפטי לממשלה ניתן על ידי משרד עורכי דין פרטי, כאשר בראש מערכת התביעה עומד תובע כללי עצמאי – הפועל תחת פיקוח כללי של שר המשפטים מבלי התערבות פוליטית בהחלטות קונקרטיות. המשרד גם מייצג את הממשלה בבתי המשפט.

בבריטניה, ה-Attorney General הוא יועץ משפטי בכיר לממשלה שבה הוא בעצמו חבר. מינויו מתבצע על ידי ראש הממשלה, אך הוא דורש אישור רשמי של המלך. התביעה הכללית היא גוף נפרד הפועל באופן עצמאי, ובראשו עומד מנהל התביעה הציבורית שממונה בידי ה-Attorney General.

"כל השוואה למדינות העולם מפספסת. אנחנו לא דומים למדינות הללו במנגנונים שיש לנו בכל מה שקשור להגבלת הכוח השלטוני", מסביר פרופ' רוזנאי, ומתכוון למנגנונים שיש בדמוקרטיות אחרות כמו חוקה או שני בתי נבחרים.

"לכן אסור לנו ליפול במלכודת הזו. וצריך לזכור שמי שמוביל את המהלך הזה הוא נאשם בפלילים שמוביל את פיטורי התובעת במשפטו ורוצה למנות תובע לא עצמאי שישפיע על משפטו. גם אין לממשלה הזו כל לגיטימציה ציבורית או מוסרית להוביל שינויים משטריים. זה פשוט טירוף".

ד"ר לוריא מתייחס למחקר של פרופ' ברזילי ומחדד כי לפי המחקר, הפיצול בין המוסדות "קודם לא פעם בדמוקרטיות כדי להגביר את העצמאות של התביעה הכללית מהגורמים הפוליטיים. כך, למשל, באוסטרליה הפיצול אפשר להגדיל את עצמאות התביעה, וגם בדרום אפריקה, בקוריאה הדרומית וברזיל נערכו רפורמות מתוך חשש להתערבות יתר של הגורם הפוליטי בתביעה. זאת משום שבניגוד לישראל, במדינות הללו היועץ המשפטי הוא דמות פוליטית". גם לוריא מדגיש כי בדמוקרטיה הישראלית מנגנוני האיזונים והבלמים על כוח הממשלה הם חלשים יחסית לדמוקרטיות אחרות.

שר המשפטים לשעבר פרידמן מתנגד לפצל את התפקיד לשלושה, וגם מתנגד לאופן שבו רוטמן מבקש למנות את בעלי התפקידים האלה: "אני לא רואה סיבה שיהיה מישהו אחר שייצג גורם אחר את הממשלה מלבד מי שמייעץ. ההיגיון אומר שמי שנותן את העצה הוא זה שצריך לייצג. בהצעה שאנחנו העלינו בשעתו בעלי התפקיד היו מתמנים בהצעתה של ועדה מקצועית, שבדקה שהם מועמדים ראויים ושהם אינם מזוהים פוליטית. אני מצטער שלא הולכים ברוח אותה הצעה שנעשתה באותם ימים. אני חושב שצריכה להיות ועדה שתבחן את ההתאמה של התובע הכללי".