קרן העושר, שאמורה לחלק את רווחי הגז באופן הוגן לטובת אזרחי מדינת ישראל, צברה עד ליוני 2021 סכום של 741 מיליון שקלים בלבד, זאת לעומת התחזית הראשונית של בנק ישראל משנת 2013 שדיברה על כ-1.7 מיליארד שקלים עד תום שנת 2020 – כך מתואר בדוח מבקר המדינה שפורסם היום (שלישי). "המדינה לא פועלת למיצוי פוטנציאל ההכנסות ולהגדלת העושר של הקופה הציבורית", מסר המבקר, מתניהו אנגלמן. "הרשויות השונות צריכות לפעול בשיתוף פעולה כדי לממש את מלוא הפוטנציאל הגלום בגז".
"משאבי הטבע שייכים למדינה", מבהיר דוח המבקר. על אף שלמחזיקי זכויות נפט מוקנית הזכות לחפש את משאב הטבע, לפתח את התגלית למכור את התוצר ולהפיק ממנו רווחים, גם אזרחי המדינה צריכים ליהנות מהמשאב. חלקה של המדינה מתקבל משלושה סוגי הכנסות: תמלוגים (באחריות משרד האנרגיה), היטל ששינסקי ומס הכנסה (באחריות רשות המיסים).
ההיטל הוא שממלא את קרן העושר, שאמורה לשמש למטרות חברתיות לטובת אזרחי ישראל. ההיטל מוחל רק לאחר שההשקעות בחיפוש, בפיתוח ובהקמה הוחזרו במלואן בתוספת תשואה המגלמת בין השאר את סיכוני היזם ואת הוצאות המימון הנדרשות. שיעורו של ההיטל נמוך יחסית בתחילת הגבייה, והוא עולה ככל שרמת הרווחיות של המיזם עולה והסיכון בו יורד: ההיטל מתחיל בשיעור של 20%, כאשר ההכנסות המצטברות ממיזם הנפט גבוהות פי 1.5 מההשקעות המצטברות שהוצאו עבור החיפוש הפיתוח וההקמה, וכאשר ההכנסות המצטברות מהמיזם מגיעות לפי 2.3 מההוצאות, שיעור ההיטל עולה לשיעורו המרבי - 50%.
המבקר מציין כי עד תום מועד הביקורת, לא פרסמה רשות המיסים לציבור באיזו מידה כל מיזם נפט קרוב למועד שבו יתחיל לשלם היטל על רווחי טבע ואת תחזית ההיטל הצפוי להתקבל. משכך, הציבור אינו יכול לבחון את ההתקדמות פיתוח המאגרים ואת התקרבות תשלום היטל רווחי הטבע האמור להצטבר בקרן העושר. משום שהקרן נועדה להיות מועברת לתקציב המדינה ולשמש למטרות חברתיות, כלכליות, סביבתיות וחינוכיות, יש עניין ציבורי רב בקרן ובסכומים הצפויים להצטבר בה.
קרן העושר לא מתקדמת לפי התחזיות
בינתיים, המידע האחרון שפורסם, בספטמבר 2020, נמצא בכלל באגף החשב הכללי באוצר שאצלו מופקדים כספי ההיטל, בקרן חוץ-תקציבית, עד לרגע שבו יצטברו למיליארד שקלים (רק אז ניתן יהיה לעשות בהם שימוש). בדוחות הכספיים מדצמבר 2019 מופיע כי במהלך 2019 התקבל על חשבון ההיטל סכום של 25 מיליון שקלים והיתרה בקרן עומדת על 474 מיליון שקלים.
הנתונים האלה שונים מאוד מהתחזית שנמסרה ב-2013 על ידי נגיד בנק ישראל דאז, שצפה שפעילות הקרן תתחיל כבר ב-2018, לאחר הצטברות של מיליארד שקלים. עוד חזה הנגיד דאז כי עד תום 2022 יצטברו בקרן כ-3.9 מיליארד דולרים. בפועל נצברו בקרן נכון ליוני 2021 סכום של 741 מיליון שקלים בלבד. כרגע, על פי התחזיות, בשנת 2022 צפוי תקציב המדינה לקבל מהקרן כ-10 מיליון דולר, בשנת 2025 כ-57 מיליון דולר ובשנת 2030 כ-340 מיליון דולר.
ישנן מספר סיבות לפער בין התחזיות המוקדמות לבין המצב בפועל: ראשית, ההסדר בין המדינה למחזיקי הזכויות במאגר "תמר דרום-מערב" הביא לדחייה של כשנתיים בתשלום היטל רווחי יתר מההכנסות ממאגר "תמר", מה שעיכב את גידול הרווחים בקרן. בנוסף, התחזיות המוקדמות שעסקו בהצטברות הכספים בקרן העושר הניחו צריכת גז גבוהה יותר במשק המקומי מאשר זו שהייתה בפועל בשנים האחרונות. בין היתר, לפי תחזיות אלו צפוי שימוש נרחב בגז טבעי לצורכי תעשייה, תחבורה, ושימוש ביתי - שימושים שלא יצאו אל הפועל, כפי שציינו בתשובתם למבקר מחזיקי הזכויות ב"לוויתן".
התפתחות אחרונה שחתכה את הרווחים ממכירת הגז היא דווקא חיובית במידה רבה. בשנים האחרונות מחירי האנרגיה ירדו כמו גם המחיר הממוצע של גז טבעי הנמכר ממאגר "תמר". אחד הגורמים המרכזיים לירידה במחירים הוא קידום התחרות באספקת הגז, שמטרתו היה להוריד את מחירי הגז לחברת חשמל ובכך לצרכן הישראלי.
על מנת להבטיח את חלקו של הציבור ברווחים, מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגיה לעקוב אחר המדיניות המקובלת בעולם לקביעת שיעור חלקן של המדינות ברווחי הגז ולהיערך מבעוד מועד לאפשרות לשנות את המדיניות בישראל, בתום תקופת המחויבות ליציבות רגולטורית שנקבעה במתווה הגז ל-2025. עוד ממלית המבקר כי משרד האנרגיה ורשות המיסים יקבעו מתודולוגיה, לצורך חישוב ופרסום שיעור חלקה המעודכן של המדינה מהכנסות מתגליות הגז, מדי שנה.
מתווה הגז יצר תחרות?
השינויים במחירי הגז מובילים אותנו לחלק השני של דוח המבקר, שעסק במצב התחרותיות בשוק הגז. כפי שמסביר המבקר, נוכח מיעוט הגופים שהחזיקו בזכויות לחיפוש גז טבעי והפקתו, והצורך שלהם לשתף פעולה עקב עלויות ההשקעות הגבוהות שנדרשו, נוצרו בעלויות צולבות על מאגרי הגז ומונופולים בהחזקת זכויות הגז. בשנים 2011-2015 פעלה רשות התחרות למול מחזיקי הזכויות לחיפוש הגז והפקתו, כדי להגיע להסכמה על המגבלות שיחולו עליהן וכדי שהתחרות בתחום לא תיפגע. בשנים אלה, נוכח היעדרה של הסכמה כאמור ובהיעדר ודאות רגולטורית, לא פותחו מאגרי "לוויתן", "כריש" ו"תנין".
בשנת 2015 אושר מתווה הגז, שהסדיר, בין היתר, את לוחות הזמנים לפיתוח המאגרים, את הבטחת יתירות באספקת הגז ואת השינוי המבני בנוגע לבעלויות בזכויות הגז והקנה למחזיקים יציבות רגולטורית. מבקר המדינה בדק בדוח זה את השפעת מתווה הגז על התחומים שאמור היה להסדיר.
מהממצאים העולים בדוח ניתן ללמוד שהושגו חלק מהמטרות שלשמן גובש מתווה הגז: פותחו שלושה מאגרי גז ובמהלך 2022 צפויות לפעול שלוש כניסות נפרדות המחוברות למערכת הגז הארצית, זאת נוסף על מצוף יבוא ה-LNG. נוסף על כך, מפעיל נוסף יתחיל לספק גז למשק ובכך תצומצם הריכוזיות ותשתפר במידה רבה היתירות במשק הגז.
עם זאת, בתקופת הביקורת בהתאם לעקרונות שנקבעו במתווה הגז עדיין ישנן החזקות צולבות בין מחזיקי הזכויות במאגרי הגז ויש מפעיל אחד לשני המאגרים, מה שעלול להביא לכדי חשש לפגיעה בסעיפי חוק התחרות שלא קיבלו פטור במסגרת מתווה הגז. בשל כך משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לעקוב אחר הצעות המחיר של מחזיקי הזכויות למכירת גז, ולבחון את מכלול הצעדים האפשריים לפעולה אם יעלה חשש לתיאום מחירים בין מחזיקי הזכויות במאגרים "תמר" ו"לוויתן".
עוד מסר המבקר כי אף על פי שחלף יותר מעשור מיום שהתגלו מאגרי הגז הטבעי, לא הצליחו המאסדרים העיקריים, משרד האנרגיה ורשות המיסים, האחראים על פיתוח משק הגז ועל שמירת האינטרסים הכלכליים של המדינה, לגבש נוהל עבודה מוסכם ומתואם שיתרום להבטחת חלקה הנאות של המדינה מהפקתו של הגז.