הריסות ברפיח במהלך
הריסות ברפיח במהלך "יום שישי השחור" | צילום: רויטרס

צה"ל לא נערך כראוי לצמצום הפגיעה באוכלוסייה אזרחית בלתי מעורבת בעת הלחימה במבצע "צוק איתן" - כך עולה מהדוח המיוחד שמפרסם היום (רביעי) מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף (חיים) שפירא. מדובר בדוח הרביעי שמתפרסם בנושא המבצע, שהפעם בוחן את פעילות צה"ל בהיבטים השונים של המשפט הבינלאומי. המבקר קובע כי צה"ל טרם פעל להטמיע בתכניות המבצעיות שלו התייחסות לפגיעה באזרחים בעת מערכה צבאית. לטענתו, גם המועצה לביטחון לאומי (מל"ל), גוף המטה של הממשלה בענייני חוץ וביטחון, לא בחן כנדרש את ההשפעות הבינלאומיות העלולות להיגרם כתוצאה מפגיעה משמעותית בבלתי מעורבים לפני שהקבינט אישר את היציאה למבצע.

לקריאת הדוח המלא לחצו כאן

המשפט הבינלאומי פועל להסדיר את השימוש בכוח מצד מדינות וקובע מתי הן רשאיות להשתמש בכוח. במקביל הוא מגדיר מהם דיני המלחמה שמסדירים את השימוש בכוח במהלך עימות מזוין וקובעים מהן החובות והזכויות העומדות בפני המדינות והאוכלוסיות המעורבות כאחד. "המשפט הבינלאומי מטיל על הכוח הצבאי חובות הומניטריות כלפי האוכלוסייה האזרחית הנמצאת במרחב הלחימה", מבהיר המבקר שפירא.

"המל"ל לא בחן כנדרש" | צילום: חיים צח, לע"מ

לדבריו, החובות הללו נועדו להבטיח שצרכיה הבסיסיים של האוכלוסייה האזרחית נשמרים, גם בשעת לחימה. חובות אלה כוללות בין היתר אספקת מים, מזון ותרופות וסיוע בטיפול רפואי. לטענת המבקר, התגלו פערים בין ההוראות בצה"ל לבין מה שהמשפט הבינלאומי דורש ממנו. "אף שבצה"ל מתקיימות הכשרות בתחום המשפט הבינלאומי, נמצא כי בהוראות של חטיבת תורה והדרכה באגף המבצעים לא נקבע שהכשרות חיילים ומפקדים יכללו את כללי ההתנהגות ההומניטריים של המשפט הבינלאומי החלים בפעילות צבאית בקרב אוכלוסייה אזרחית בלתי מעורבת", מדגיש המבקר.

רא
"טוב שביטל את נוהל 'חניבעל'". איזנקוט | צילום: דו"צ, פלאש 90, חדשות

המבקר מוסיף ומבהיר כי תפקוד ראוי של מערכות החקירה והמשפט בישראל בזמן מלחמה ולאחריה מסייע למנוע התערבות של גורמים חיצוניים בענייניה הריבוניים של מדינת ישראל. תפקוד זה אמור למנוע גם העמדה לדין של בכירים בצבא ובדרג המדיני בבתי דין בינלאומיים. "אסון הומניטרי בקרב האוכלוסייה האזרחית בעת לחימה עלול להוות הפרה של החובות של מדינת ישראל במישור הבינ"ל ולפגוע משמעותית בתדמיתה ובמעמדה הבינ"ל, ואף עלולות להיות לו השלכות משפטיות", מעיר המבקר. "נוכח רגישות הנושא וחשיבותו, ראוי שצה"ל יבחן מחדש את הנחות היסוד של התכנית ואת ישימותה".

"ראוי היה לבטל את 'נוהל חניבעל' כפי שעשה הרמטכ"ל"

לאור המשמעויות הכבדות הכרוכות באירועי חטיפה של חיילים, שזכו לביטוי מובהק בהפעלת פקודת "חניבעל" במהלך "צוק איתן" במה שכונה "יום שישי השחור", בחן מבקר המדינה את הפקודה הצה"לית. הביקורת גילתה כי בעת המבצע היו פערים בהבנת הפקודות בנוגע לאפשרות לפגיעה מכוונת בחטוף. "שעה שהפקודה המטכ"לית תוקנה באוקטובר 2013 בהמשך לעבודת מטה ואישור היועמ"ש לממשלה, הפקודה של פיקוד הדרום והפקודה של אוגדת עזה לא תאמו זו לזו, ואף לא לפקודה המטכ"לית", מציין המבקר.

"הפקודות לא תאמו זו לזו" | צילום:

"בנוסחן כפי שהיה אז, פקודות 'חניבעל' הפיקודית והאוגדתית עלולות היו להשתמע לשתי פנים בנוגע למונחים המתארים את ערך חיי החטוף", הוא מוסיף. "הדבר היה עלול להביא לפרשנויות שונות של הפקודות על ידי גורמים שונים בצה"ל". לדבריו, על אף שהוראות הפתיחה האש המטכ"ליות מחייבות את כוחות צה"ל לפעול בשטח על פי עקרונות המשפט הבינלאומי, לרבות עקרונות ההבחנה והמידתיות, לא צוינו במפורש בנוהל "חניבעל".

המבקר משבח את הרמטכ"ל על כך שהורה על ביטול נוהל 'חניבעל' בתגובה לממצאי טיוטת הדוח, באוגוסט 2016, ועל החלטתו לנסח פקודה חדשה במקומה. "משהורה הרמטכ"ל על ביטול פקודת 'חניבעל', הרי שהמתכונת החדשה של הפקודה שעליה הנחה צריכה לתת מענה לממצאים שעלו בביקורת זו, ועל כן, על הרמטכ"ל להנחות על בחינה של העלאת דרג הסמכות להפעלת אש בעת אירוע חטיפה או חשש לחטיפה וזאת בהתאם לחומרת האירוע", מדגיש המבקר.

מבקר המדינה שפירא
מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא | צילום: יצחק הררי, פלאש 90, חדשות

במטרה לחזק את מעמדו של הייעוץ המשפטי בקרב הדרג הלוחם, ממליץ המבקר על הגברת שילוב מערך הייעוץ המשפטי באוגדות. "על הרמטכ"ל בשיתוף הפצ"ר לבחון את הדרכים להסדרת מעמדו של הייעוץ המשפטי באוגדות, וכן לשקול להציב יועצים משפטיים של הפרקליטות הצבאית קרוב ככל הניתן גם לדרג השטח הלוחם, במהלך לחימה בלבד", מנחה השופט שפירא. "זאת, כדי להבטיח, ככל הניתן, את ניהול הלחימה בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי".

מצה"ל נמסר בתגובה: "צה"ל מקדם בברכה את דו"ח המבקר, ילמד בקפידה את ממצאיו ויפעל ליישום הליקויים. צה"ל מייחס חשיבות רבה לכללי המשפט הבין-לאומי ופועל בהתאם להם. כפי שנקבע בדו"ח המבקר, בעת ניהול הלחימה בעזה, הדרג הצבאי הבכיר נתן משקל משמעותי לכללי המשפט הבין-לאומי וננקטו צעדים רבים להבטחת יישומם. הדו"ח מלמד על המחויבות של צה"ל לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי, הלכה למעשה.

"לחלק ניכר מהמלצות הביקורת ניתן מענה כבר במהלך הביקורת. צה"ל ימשיך ללמוד את הדו"ח, ולפעול לאור ההמלצות הכלולות בו.בכל הנוגע להתמודדות עם אירוע חטיפה ותגובה להם, הרמטכ"ל הנחה עוד בטרם קבלת טיוטת דו"ח הביקורת, על ביטול פקודת "חניבעל" שאליה מתייחס הדו"ח. בתחילת שנת 2017 הושלמה עבודת מטה נרחבת לעדכון כלל הפקודות העוסקות בהתמודדות ותגובה לאירועי נפילה בשבי וחטיפה בשגרה ובחירום. במסגרת העדכון ניתן מענה מלא לנקודות שצוינו בתוך הביקורת. הפקודה הקיימת כיום בצה"ל מנוסחת בהתאם להמלצות בדו"ח ונערכות פעולות להבטחת הטמעתה.

"בכל הנוגע להצגת עמדות צה"ל בפני הקבינט, כפי שהודגש בדו"ח, צה"ל ומפקדיו הפגינו במהלך מערכת "צוק איתן" מחויבות לכללי המשפט הבין-לאומי, ופעילות צה"ל לוותה בייעוץ משפטי שוטף. בכל הנוגע להקטנת הפגיעה בבלתי מעורבים, הערות המבקר בפרק זה מטופלות ומיושמות. כך למשל, צה"ל מכשיר בשוטף את חייליו ומפקדיו לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי, ובשנת 2016 הדבר נקבע מפורשות בפקודות הצבא.

"בכל הנוגע לאימוצן של המלצות "ועדת טירקל", ביולי 2016 אימץ הקבינט המדיני-ביטחוני את דו"ח "צוות צ'חנובר" שעסק באופן יישום המלצות "ועדת טירקל". צה"ל כבר החל ביישום המלצות "ועדת טירקל" ו"צוות צ'חנובר" ורבות מההמלצות כבר מיושמות הלכה למעשה. כך למשל, הוקמה יחידה ארצית של מצ"ח לחקירת פעילות מבצעית, ובשנים האחרונות פועל מנגנון תחקור מטכ"לי לבדיקת אירועים בעת לחימה. צה"ל מחויב ליישום ההמלצות וממשיך לפעול ליישומן.

בכל הנוגע לעבודת המנגנון לבירור עובדתי, מדו"ח המבקר עולה כי מנגנוני הבדיקה והחקירה של צה"ל הם מקצועיים, בלתי תלויים, אפקטיביים ועומדים בסטנדרט הבין-לאומי. כן עלה מהדו"ח כי הפצ"ר, שבחן את האירועים, פעל בהתאם לשיקול דעתו העצמאי ועל בסיס המידע הרלוונטי. יש לציין כי מרבית ההערות הנקודתיות הנוגעות לפעילות המנגנון כבר תוקנו ויושמו.