כשהועדה המחוזית מתעלמת מבעלי המקרקעין: המחיר של הליכי תכנון פגומים

הליכי התכנון והבנייה בישראל מבוססים, בין היתר, על איזון עדין בין האינטרס הציבורי של קידום פיתוח תכנוני לבין הגנה על זכויות הקניין של אזרחי המדינה כבעלי זכויות במקרקעין פרטיים.

רשויות התכנון, ובניהם, הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, כמוסד תכנון מרכזי, נושאת באחריות כבדה להבטיח שהליכי אישור התוכניות ייערכו תוך מתן משקל הולם לזכויותיהם של בעלי המקרקעין הנפגעים.

פסיקה מתפתחת של בתי המשפט מחדדת את חובותיה של הועדה המחוזית ומדגישה את הצורך בקיום הליך תקני, אמיתי וכנה של שימוע של בעל המקרקעין, בשעה שהיא דנה באישור תוכנית אשר עלולה לפגוע באופן משמעותי בזכות הקניין שלו.

הכרה זו, כך נקבע בפסיקה, חיונית להבטחת הליך תכנוני הוגן ומקצועי שמאזן נכונה בין האינטרסים הציבוריים הלגיטימיים לבין הגנה על זכויות הפרט.

מאמר זה יבחן את מכלול החובות המוטלות על הועדה המחוזית, תוך התמקדות בדרישות השימוע המוגבר, הגנה על זכות הקניין, מניעת עידוד עבריינות בנייה, והצורך בבחינה מקצועית ואובייקטיבית של חלופות תכנוניות, תוך בחירה בחלופה שפגיעתה הפוטנציאלית בזכויות הקניין של צדדים שלישיים הינה הקטנה ביותר – מבחן המידתיות.

זכות השימוע של המתנגד לתוכנית

זכות השימוע מהווה עמוד תווך בהליך המנהלי התקין בכלל כאשר בהליכי תכנון בפרט מקבלת זכות זו משמעות מיוחדת לאור הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות קנייניות של אזרחי המדינה.

בתוך כך, הודגש בפסיקה כי רשויות התכנון, ובראשן הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, חייבות להבטיח שבעלי מקרקעין שעלולים להיפגע מתוכנית יקבלו הזדמנות אמיתית להשמיע את טענותיהם טרם קבלת החלטה ע"י הרשות התכנונית שעלולה לפגוע בזכויותיהם במקרקעין, תוך הטלת חובה על רשויות התכנון לשקול ולהתחשב במסגרת החלטותיה בחלופות תכנוניות שיגרמו לפגיעה מידתית יותר בזכויות הקניין של צדדים בעלי מקרקעין אחרים.

בתוך כך נקבע כי השימוע אינו עניין פורמאלי בלבד, אלא דורש מהועדה להקשיב בלב פתוח ובנפש חפצה ולבחון ברצינות ובאופן כנה ואמיתי את הטענות שהועלו ע"י אדם שזכויותיו עלולות להיפגע מאישור התוכנית / הבקשה להיתר.

כאשר מדובר בפוטנציאל לפגיעה קניינית משמעותית, הדרישה לשימוע הופכת מוגברת ומחייבת את הועדה לוודא שכל הנושאים הרלוונטיים נבחנו לעומק ולשקול בתום לב, ללא משוא פנים או דעה מוקדמת את התנגדויות בעלי המקרקעין העלולים להיפגע מהתוכנית שעומדת לבחינת הוועדה.

אי עמידת הרשות התכנונית בדרישות השימוע עלול להוביל לביטול החלטתה על ידי בתי המשפט לעניינים מנהליים ולעיתים להחזרת הדיון לבחינה מחדש לאחר קיום שימוע נקי וכנה לבעל המקרקעין שזכויותיו נפגעות.

כך למשל, בתיק עת"מ (עתירה מנהלית) 42648-09-24 חג'אזי נגד הועדה המחוזית לתכנון ובניה- מחוז צפון, שם ייצג משרדינו את בעל הזכות במקרקעין שהתוכנית המקודמת שהובאה לאישור הועדה המחוזית פוגעת בשווי מקרקעיו.

בית המשפט המחוזי בחיפה קיבל שם את העתירה שהוגשה על ידי משרדינו תוך שהוא קובע כי: "למקרא התשתית העובדתית סבורני כי בהליך קבלת ההחלטה התכנונית נפלו פגמים שבעטיים אין מנוס אלא להחזיר את הדיון בתוכנית לוועדה המחוזית, אשר מתבקשת לדון מחדש באישור התכנית.... עיון בתמליל פרוטוקול הדיון המשלים שערכה הוועדה המחוזית בהתאם להסכמה אליה הגיעו הצדדים במסגרת העתירה הקודמת, מלמד כי לא באמת נערך דיון ענייני, מקצועי, תכנוני בחלופות שהוצעו על ידי העותר. הוועדה המחוזית לא ערכה התייעצות עם מומחה תחבורה לבדיקת החלופות, ולא ניתן להשתחרר מן הרושם כי כבר לפני עריכת הדיון המשלים נפלה ההחלטה כי אין מקום לשנות מההחלטה לאשר את התוכנית וכי הוועדה המחוזית ערכה את הדיון על מנת לצאת ידי חובה".

לפנייה ישירה למשרד עו"ד צביקה אייזנברג – לחץ/י כאן

הגנה על זכות הקניין ושיקולים קנייניים בהליך התכנוני

עוד נקבע בפסיקה ענפה של בתי המשפט על ערכאותיהם השונים כי זכות הקניין היא זכות יסוד המוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, והרשות התכנון חייבת לתת לה משקל הולם בהליכי אישור תוכניות.

כאשר תוכנית מתוכננת עלולה לפגוע באופן משמעותי בזכויותיהם הקנייניות של בעלי מקרקעין, על הועדה המחוזית להתחשב ולשקלל פגיעה זו במסגרת החלטתה על אישור / דחיית התכנית, כאשר פגיעה שאיננה מידתית בזכויות קניין של צדדים שלישיים עלולה להביא לדחיית התוכנית.

רק כאשר תמצא הועדה כי על אף קיומה של פגיעה בזכות הקניין של המתנגדים, התרומה והתועלת של התכנית לאינטרס הציבורי והתאמתה למארג התכנוני של האזור, עולים על היקף הפגיעה הקניינית, אזי רשאית הועדה לאשר את התוכנית, וגם זאת רק לאחר שתשלול אישור אלטרנטיבות תכנוניות שיובילו לפגיעה קטנה יותר בזכות הקניין של המתנגדים (ככל שקיימות חלופות כאלו).

במקרים אלו על הועדה לתעד בהחלטתה את השיקולים הקניינים שנלקחו בחשבון במסגרת החלטתה ולהראות אילו חלופות תכנוניות אחרות שקלה ופסלה במסגרת הדיון על אישור התכנית שהוצעה ע"י היזם / מגיש התכנית.

במקרים של פגיעה חמורה בזכות הקניין של המתנגדים, נדרשת הועדה להיעזר בחוות דעת מקצועיות, לרבות שמאי מקרקעין, כדי להעריך נכונה את היקף הנזק ואת האפשרויות לצמצמו.

בפסיקה נקבע כי התעלמות רשות התכנון מהשיקול הקנייני או מתן משקל בלתי מספק לו עלולים להוביל לביטול החלטת הועדה.

שיקול אי עידוד עבריינות בנייה

אחד השיקולים החשובים שהועדה המחוזית חייבת לשקול הוא מניעת עידוד עבריינות בנייה באמצעות אישור תוכניות שמכשירות למפרע עבירות בנייה.

לפיכך נקבע בפסיקה כי כאשר מטרתה של תוכנית הינה להכשיר בנייה או שימוש בלתי חוקיים, על הועדה לשקלל במסגרת החלטתה לאשר או לדחות את התוכנית שיקולים של אי עידוד עבריינות בנייה, כאשר המבחן שנקבע לעניין זה הינו מבחן "המגרש הריק" במסגרתו נדרשת הועדה להתעלם מהעובדה שהבנייה אותה מבקשים להכשיר בדיעבד כבר קיימת ולבחון האם קיים הצדק תכנוני לאישור התכנית / הבקשה להיתר גם אילו לא היה במגרש המבנה הבלתי חוקי שאותו מנסים להכשיר במסגרת התכנית / הבקשה.

עוד נקבע כי כאשר הועדה מחליטה לאשר תוכנית שמכשירה בדיעבד בנייה לא חוקית, עליה לנמק החלטה זו בצורה מפורטת, להראות ששקלה שיקולים של אי עידוד עבריינות בנייה ועליה להראטת כי לתכנית באופן בו אושרה יש תכלית תכנונית וציבורית.

חובת קבלת חוות דעת מקצועיות אובייקטיביות בנושאים מורכבים

בהליכי תכנון מורכבים הכוללים היבטים טכניים מיוחדים, נדרשות רשויות התכנון להיעזר בחוות דעת מקצועיות אובייקטיביות כדי לקבל החלטה מושכלת. אי העזרות בחוות דעת מקצועית ואובייקטיבית במקרים אלו, עלולה להתערבות שיפוטית בהחלטה, שעלולה להיתפס ע"י בית המשפט כהחלטה מנהלית שרירותית ובלתי מבוססת על עובדות רלוונטיות.

לפיכך, כאשר מתעוררות מחלוקות לגבי היבטים תחבורתיים, שמאיים, סביבתיים או טכניים אחרים, מוטב כי הועדה תפעל למנות יועצים מקצועיים ניטרליים שיבחנו את הנושאים השנויים במחלוקת, ולא יסתמכו על חוות דעת "מוזמנות" מטעם יזם התכנית.

חוות דעת כאלה חיוניות כדי להבטיח שההחלטה מבוססת על בסיס מקצועי איתן ולא על שיקולים בלתי רלוונטיים כגון שיקולים פוליטיים או אישיים.

בתוך כך נקבע בפסיקה כי לא די שרשויות התכנון יערכו בחינה פנימית וזריזה של חלופות תכנוניות במהלך הדיון בתוכנית ובהתנגדויות לתכנית, אלא כי הן חייבות במקרים מסוימים להעביר אותן לבדיקה מקצועית יסודית של יועץ חיצוני ואובייקטיבי מטעם רשות התכנון. התעלמות מהצורך בחוות דעת מקצועיות או הסתפקות בבדיקה שטחית עלולות להוביל לביטול החלטת הועדה.

איזון ראוי בין שיקולים תכנוניים לשיקולים קנייניים וציבוריים

בנוסף לשיקולים התכנוניים והקנייניים, נקבע כי במקרים מסוימים על רשויות התכנון לשקלל במסגרת החלטותיהן שיקולים ציבוריים, סביבתיים, כלכליים וחברתיים שונים כגון שיקולים של איכות סביבה, של נגישות, של שוויון וצדק חברתי ושיקולים רבים אחרים.

את רשימת השיקולים (הלא ממצה) שעל מוסד תכנוני לשקול בבואו לאשר תכנית עמדה בהרחבה כבוד השופטת פרוקצ'יה בעע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (פורסם בנבו, ניחן ביום 18.6.2008): "תכליתו העיקרית של התכנון במדינה מודרנית היא לקבוע את המדיניות הראויה להתפתחות הפיזית של מרחבי השטח בתחומה בהווה ובעתיד, תוך ראייה רחבה של צרכי הפרט והחברה לטווח קצר ורחוק כאחד. במסגרת מדיניות זו, קובע התכנון המרחבי את ייעוד שטחי הקרקע במדינה, בשים לב לצרכי הציבור בכל היבטי החיים, ובין היתר, בהיבטי הכלכלה, התעסוקה, התרבות, הרווחה, הביטחון והבטיחות. אחת ממטרות מדיניות התכנון הכוללת, שמה לה למטרה לאזן בין ייעודי שטחים למטרות בנייה, תעשייה ומסחר כמנוף לקידמה חברתית בתחום הכלכלה, התעסוקה, והפיתוח הטכנולוגי, לבין הותרת שטחים פתוחים לחקלאות, לשימור נוף וטבע, והגנה על איכות הסביבה, שנועדו לשמר את רווחת האדם, את בריאותו ואת איכות חייו. הציר סביבו נעה מדיניות התכנון הכוללת הוא ציר האיזון בין צורכי הפרט והכלל בפיתוח המרחבי לצורך מגורים, דאגה לאמצעי קיום, והתפתחות אורבנית ותעשייתית, לבין הצורך בשימור ערכי טבע לרווחתו של האדם והגנה על איכות חייו".

בתוך כך, נקבע כי על הועדה לשקול במסגרת החלטתה את ההשפעות המצטברות של תוכניות שונות על אותו אזור ולוודא שהפיתוח מתבצע באופן מאוזן ובר קיימא. איזון ראוי מחייב גם בחינה של אלטרנטיבות תכנוניות שיכולות להשיג את המטרות התכנוניות תוך פגיעה מידתית בזכויות הפרט.

התמודדות עם לחצים פוליטיים והבטחת עצמאות מקצועית

הועדה המחוזית חייבת לפעול באופן עצמאי ומקצועי ולנטרל מההליך מהחלטתה השפעות פוליטיות או שיקולים בלתי עניינים אחרים שעלולים להטות את שיקול דעתה.

חברי הועדה המחוזית נושאים באחריות ציבורית לשמור על תקינות ההליך התכנוני ועל האמון הציבורי במוסדות התכנון. הם חייבים להפגין עצמאות ולהימנע מקבלת החלטות הנובעות משיקולים זרים. בנוסף, הועדה חייבת להיזהר מפני ניגוד עניינים של חבריה ולוודא שמי שיש לו עניין אישי בתוכנית או הכרות עם היזם או המתנגד לתכנית לא ישתתף בדיון ובהחלטה.

שמירה על תקינות וטוהר ההליך כוללת גם הימנעות מקבלת החלטות בהיעדר מידע מספק או תחת לחץ זמן בלתי סביר. הועדה חייבת לדרוש את כל המידע הדרוש לקבלת החלטה מושכלת ולהיעזר כאמור בחוות דעת מקצועיות ואובייקטיביות כנדרש.

כאשר עולים ספקות לגבי תקינות ההליך או השפעות חיצוניות בלתי ראויות, על הועדה לפעול באופן אקטיבי ושקוף לנטרל אותם מהחלטתה ומהליך קבלת ההחלטות על ידה.

סיכום והמלצות למיגון ההליך התכנוני

הליכי התכנון והבנייה בישראל מצריכים איזון עדין בין צרכים ציבוריים וחברתיים רחבים לבין הגנה על זכויות הפרט. החובות המוטלות על רשויות התכנון כלפי בעלי מקרקעין שאזור שבתחום שיפוטה הינן חובות מהותיות, הנוגעות לליבה של הדמוקרטיה ושמירה על שלטון החוק וטוהר המידות בשירות הציבורי.

בתוך כך נקבע כי על רשויות התכנון, להבטיח קיום שימוע כנה ואמיתי, לתת משקל הולם לזכות הקניין של בעלי המקרקעין שבתחום שיפוטם, להיעזר בחוות דעת מקצועיות אובייקטיביות, להתנגד ללחצים פוליטיים, לשקול שיקולים ענייניים בלבד, להימנע ממשוא פנים ולחתור לצדק חלוקי ושוויון בין בעלי הזכויות במקרקעין. כישלון בקיום חובות אלה לא רק פוגע בזכויותיהם של בעלי המקרקעין הספציפיים, אלא גם פוגע באמון הציבורי במוסדות התכנון ובשלמות המערכת הדמוקרטית.

לכן חיוני שרשויות התכנון יפעלו בשקיפות מלאה, יתעדו בקפידה את שיקוליהן, יבססו את החלטותיהם על בסיס מקצועי איתן ואובייקטיבי ויאפשרו בכך קיום של ביקורת שיפוטית חיונית על החלטותיהן והתנהלותן.

משרד עו"ד צביקה אייזנברג עוסק בתחום המקרקעין והמשפט המנהלי, בדגש על תכנון ובניה בכל ההיבטים (מנהלי אזרחי ופלילי), ליווי פרויקטים ועוד. משרדנו ישמח ללוות אתכם בכל התנהלותכם מול רשויות התכנון והבנייה ולוודא כי זכויותיכם והאינטרסים שלכם יישמרו בהליך התכנוני בו אתם מעורבים, בין אם כיזמים ובין אם כמתנגדים. הכתבה באדיבות האתר din.co.il.

*לתשומת ליבך, המידע בעמוד זה אינו מהווה יעוץ מכל סוג או המלצה לנקיטת הליך או אי נקיטת הליך. כל המסתמך על המידע עושה זאת על אחריותו בלבד. נכונות המידע עלולה להשתנות מעת לעת.

לפנייה ישירה למשרד עו"ד צביקה אייזנברג - 053-6130823