הקרב נגד השעון: מה יכולה לעשות הכנסת עד שתוקם ממשלה?

מרוץ נגד הזמן בכנסת - האם ניתן לחוקק ולבטל חוקים ב-28 ימי המנדט? המערכת הפוליטית סוערת סביב יוזמות החקיקה בתקופת המנדט להרכבת הממשלה. ד"ר אסף שפירא, עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, משרטט את מפת הדרכים הפרלמנטרית והמשפטית: מיתרון ה"Undo" של ביטול חוקים, דרך מכשול הוועדות הזמניות, ועד הסכנה של פסילה בבג"ץ.

תקופת 28 הימים המוקצבים שניתנה ליו"ר מפלגת ישר גדי איזנקוט להרכבת ממשלה מעמידה את הכנסת ואת המערכת הפוליטית בפני אתגר פרוצדורלי ומשפטי מורכב. אף שביצוע מהלכי חקיקה בשלב זה אינו נחשב ל"דרך המלך" המקובלת, ניסיון העבר מראה כי חוקים שונים אושרו בכנסת עוד בטרם הוקמה ממשלה, ברובם המכריע חוקים שנבעו מצרכים פוליטיים מידיים. עם זאת, קידום חקיקה נרחבת בלוח זמנים דחוק כל כך מחייב עמידה במבחנים משפטיים ופרוצדורליים קפדניים.

תקדימי העבר: מחוק ממשלת החילופים ועד חוקי החירום

מבחינה היסטורית, חקיקה בתקופת המעבר שלפני הקמת ממשלה התמקדה בעיקר בדרישות פוליטיות של סיעות לצורך הצטרפות לקואליציה, כחלק ממו"מ בדרך להקמת ממשלה. בין הדוגמות הבולטות ניתן למצוא את השהיית ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים ב-2015, חוק ממשלת החילופים ב-2020, והתיקון לפקודת המשטרה שנחקק בכנסת ה-25, או חוקים לפיזור הכנסת שקודמו בזמן המשבר הפוליטי בישראל. לצד חוקים פוליטיים, התקיימו גם מקרים מעטים של חקיקת חירום, כדוגמת החוקים הכלכליים להתמודדות עם מגפת הקורונה.

מבחן המהות: למה קל יותר לבצע "Undo" מאשר לחוקק מחדש?

כפי שהצהירו במפלגות גוש השינוי, הם מתכוונים לאשר שורת חוקים חדשים, אך גם לבטל שורת חוקים מהמהפכה המשפטית ובכלל שאישרה הכנסת הקודמת. קיימת הבחנה משפטית ומהותית מרכזית בין ביטול חוקים קיימים לבין חקיקת הסדרים חדשים.

• חזרה להסדר קודם ("Undo"): ביטול חוקים שנחקקו לאחרונה ושטרם נכנסו לתוקף מלא, כמו השינויים בוועדה לבחירת שופטים, חוק היועץ המשפטי לממשלה וחוק מח"ש, נהנה מלגיטימציה ציבורית ומשפטית מוגברת. מאחר שמדובר בחזרה להסדר מוכר וותיק שנבדק בעבר, היקף הדיונים הנדרש מצומצם יותר והסיכוי שיעמוד במבחן בג"ץ גבוה יחסית.
• חוקים הדורשים הוראות מעבר: חוקים חדשים שכבר נכנסו לתוקף (כמו הרחבת סמכויות הבוררות בבתי דין רבניים או הפרדה מגדרית באקדמיה) דורשים הוראות מעבר מורכבות כדי להתמודד עם הליכים שכבר החלו בשטח.
• הסדרים חדשים ומורכבים: חקיקה של הסדרים חדשים לחלוטין, דוגמת חוק הגיוס, הינה מורכבת ביותר ואינה מעשית לקידום בפרק זמן זה. לגבי חוקים כמו הגבלת כהונה לרה"מ או הקמת ועדת חקירה ממלכתית, עיקר הקושי אינו פרוצדורלי אלא מהותי – כשהחלת הגבלת כהונה באופן רטרואקטיבי עלולה להיתקל בקשיים משפטיים משמעותיים בבג"ץ.

המורכבות שבכל זאת קיימת במנגנון ה-UNDO

• בתוך החקיקה שגוש השינוי מבקש לבטל, יש הבדל בין "סוגי הביטול". ביטול "נקי", עוסק בחוקים שטרם נכנסו לתוקף מלא או שהוקפאו (כדוגמת התיקונים בחוק היועמ"ש, התיקון בוועדה לבחירת שופטים או חוק התקשורת) שקלים יחסית לביטול מהיר.
• בנוסף, קיימים חוקים המחייבים הוראות מעבר, חוקים שכבר נכנסו לתוקף והחלו לפעול בשטח (כמו הרחבת סמכויות הבוררות בבתי דין רבניים או הפרדה מגדרית באקדמיה) שאינם ניתנים לביטול במחי יד. לגביהם נדרש ניסוח של הוראות מעבר מורכבות כדי להסדיר הליכים שכבר החלו בהסתמך על החוק הקיים (למשל: בוררויות שהחלו או מסלולים אקדמיים שהוגשה לגביהם בקשה).

המסלול הפרלמנטרי: כך עובד המנגנון בתקופת מעבר

כיוון שהכנסת בתחילת דרכה פועלת ללא המבנה הפרלמנטרי הרגיל, קידום הצעת חוק פרטית מחייב מעבר בסדרת תחנות הכרחית:

• הקמת ועדה מסדרת: יו"ר הוועדה המסדרת ממונה מטעם הסיעה של חבר הכנסת שקיבל את המנדט להרכבת הממשלה. הבוקר מתכנסת הכנסת כדי לאשר את הקמת הוועדה המסדרת.

  

• אישור נשיאות זמנית לכנסת: הוועדה המסדרת מביאה לאישור המליאה סגנים זמניים ליושב ראש הכנסת כדי להקים נשיאות מתפקדת.
• מתן פטור מחובת הנחה: לפי תקנון הכנסת, כל הצעת חוק פרטית שהונחה על שולחן הכנסת נדרשת להמתין 45 ימים בטרם ניתן להעלות אותה להצבעה בקריאה טרומית במליאה. בתקופה של 28 ימי המנדט המוקצבים להרכבת ממשלה, המתנה חובה של 45 ימים פירושה סיכול מיידי ושל חוקים כאלה, והצעת החוק "תמות" מחוסר זמן עוד בטרם יחל הדיון בה.
• תפקיד הוועדה המסדרת: בתקופת המעבר, בטרם הוקמו ועדות הכנסת הקבועות, הוועדה המסדרת נכנסת בנעליה של ועדת הכנסת. קבלת פטור מחובת הנחה של 45 ימים בידי הוועדה המסדרת היא תנאי הכרחי שבלעדיו לא ניתן להתחיל לקדם את החוק.
• לאחר קבלת הפטור מחובת הנחה: מרגע שהצעת חוק מקבלת פטור מחובת הנחה, יש מעבר מיידי לקריאה הטרומית. ברגע שהוועדה המסדרת מאשרת את הפטור מחובת הנחה, ניתן להביא את הצעת החוק להצבעה ראשונית (קריאה טרומית) במליאת הכנסת ללא המתנה.
• קריאה טרומית במליאה: הצעת החוק מובאת להצבעה ראשונית במליאת הכנסת, ומשלב זה יש ירידת השפעה של הוועדה המסדרת. לאחר שהחוק קיבל את הפטור מחובת הנחה, אושר בקריאה טרומית והועבר לדיון בוועדה מיוחדת, ההשפעה של הוועדה המסדרת על המשך הליך החקיקה פוחתת במידה ניכרת.

  

• הקמת ועדות מיוחדות: מכיוון שעדיין לא הוקמו הוועדות הקבועות, הוועדה המסדרת ממליצה למליאה להקים ועדות מיוחדות לדיון בחוקים ולקדמם לקריאה ראשונה, שנייה ושלישית.
• הקשר לזהות מקבל המנדט: יושב ראש הוועדה המסדרת ממונה מטעמה של הסיעה שקיבלה את המנדט להרכבת הממשלה. מסיבה זו הייתה חשיבות פוליטית מרכזית לשאלה מי מקבל ראשון את המנדט, שכן, היו"ר מטעמו מחזיק בשליטה על סדר היום של הוועדה ועל הענקת הפטורים. אם איזנקוט לא יצליח להקים ממשלה והמנדט יוטל על מועמד אחר, גם יו"ר הוועדה המסדרת יוחלף.

מכשול לוח הזמנים והסכנה בבג"ץ

• לוח הזמנים של 28 ימים הוא קצר ביותר, והוא מצטמצם עוד יותר בשל העיכובים הפרוצדורליים הראשוניים, ועוד יותר קצר מכיוון שהמנדט להרכבת הממשלה ניתן לאיזנקוט ביום ראשון.
• סיכון העומס: ריכוז כל החוקים תחת ועדה מיוחדת עשוי להיות טעות קשה, שכן, ועדה אחת לא תאפשר לקיים דיונים אפקטיביים בזמן הקצר הקיים. עומס כזה ימנע קיום דיונים מעמיקים (הדורשים שורת ימי) ויחשוף את החוקים לפסילה.
• דיון אפקטיבי: כדי שהחוקים יעמדו במבחן בג"ץ, הליך החקיקה חייב לאפשר דיון אפקטיבי ושמיעה נאותה של היועצים המשפטיים, הציבור, המומחים, התומכים והמתנגדים. ניסיון לפטור את הדיון בוועדה במספר פגישות בודדות עלול להוביל לפסילת החוק בבג"ץ בשל פגם פרוצדורלי חמור, כפי שקרה בעבר בחוק מס דירה שלישית.

  

• חשש למכשולים מהותיים (שאינם רק פרוצדורליים): בנושא הגבלת הכהונה לרה"מ למשל, אף שתיקון חוק יסוד הממשלה דורש רוב של 61 חברי כנסת (רוב שקיים לקואליציה המיועדת), הקושי המרכזי יהיה אם ינסו להחיל את ההגבלה רטרואקטיבית על כהונות עבר. החלה רטרואקטיבית צפויה להיתקל בקשיים משפטיים כבדים בבג"ץ.
• עיכובים וסמכויות של נושאי תפקידים: יושב ראש הכנסת ויושב ראש הוועדה המסדרת מחזיקים בסמכויות שיכולות להאט את הקצב (כגון עיכוב הנחת הצעות חוק פרטיות, פטור מחובת הנחה, הכרעה בטענות "נושא חדש", או שליטה בסדר היום של המליאה לקריאה שנייה ושלישית).
• שינוי בשל אירוע ייחודי: גם ועדת החקירה הממלכתית ביוזמת הכנסת עשויה להיתקל בבעיות. ניסיון לתקן את חוק ועדות החקירה כדי לאפשר לכנסת להקים ועדת חקירה ממלכתית עומד בסתירה לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, שטענה בעבר כי שינוי חוק כללי לצורך מקרה ספציפי או עקיפת המנגנון המקובל הוא בעייתי משפטית ועלול להביא לפסילה.