הכנסת הבאה אינה כבולה למועמדים של הכנסת היוצאת למבקר המדינה

מה יקרה אם הכנסת הנוכחית תתפזר מבלי שתבחר מבקר מדינה חדש? האם הכנסת הבאה תהיה חייבת לבחור בין שני המועמדים שהציעו חברי הכנסת היוצאת - שופט בית המשפט העליון בדימוס יוסף אלרון ועו"ד מיכאל ראבילו, או שתוכל לפתוח את הליך הבחירה מחדש ולהעמיד מועמדים אחרים? לשאלה זו יש חשיבות משפטית ודמוקרטית החורגת הרבה מעבר לזהותו של מבקר המדינה הבא.

כזכור, בחודש יוני בחרה הכנסת בעו"ד מיכאל ראבילו לתפקיד מבקר המדינה, לאחר שבסיבוב הראשון לא זכה איש משני המועמדים ברוב הדרוש. בעקבות פגיעה בחשאיות ההצבעה, ביטל בג"ץ את תוצאות הסיבוב השני והורה לקיימו מחדש. אלא שעד כה טרם התקיימה הצבעה חוזרת. עתירות בעניין תלויות ועומדות, ולמרות שהיועצת המשפטית לכנסת עו"ד שגית אפיק סבורה כי על הכנסת לקיים את ההצבעה בהקדם, יו"ר הכנסת אוחנה מסרב לעשות כן, תוך הפרה ברורה של החלטת בג"ץ.

אם אומנם הכנסת הנוכחית תסיים את כהונתה בלי לקיים הצבעה לבחירת המבקר, תתעורר השאלה: האם הכנסת הבאה תהיה כבולה לבחירה בין ראבילו לבין השופט בדימוס אלרון?

עמדתנו היא שהתשובה שלילית. הכנסת החדשה מוסמכת לפתוח את הליך הבחירה מראשיתו, ולאפשר הצגת מועמדים חדשים. מסקנה זו נובעת מלשון החוק ובעיקר מעקרונות יסוד של הדמוקרטיה הייצוגית.

ראשית, החוק מעניק לחברי הכנסת המכהנים את הסמכות להציע מועמדים. חוק מבקר המדינה קובע כי מועמד לתפקיד צריך לזכות בתמיכתם של לפחות עשרה חברי כנסת. אין מדובר בדרישה טכנית בלבד, אלא במנגנון שנועד להבטיח את זכותם של חברי הכנסת לקבוע מיהם המועמדים העומדים לבחירה. זהו חלק מרכזי במימוש זכות ההשתתפות של חברי הכנסת בהליך בחירת המבקר.

שנית, יש להבחין בין רציפות הכנסת כמוסד לבין רציפות ההליכים המתנהלים בה. חוק-יסוד: הכנסת מבטיח שהכנסת תמשיך להתקיים גם בעת חילופי כנסות. אולם אין פירוש הדבר שכל הליך שלא הושלם בכנסת אחת עובר אוטומטית לכנסת הבאה. כך, למשל, דווקא בתחום החקיקה נדרש חוק מיוחד, חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, כדי לאפשר בתנאים מסוימים המשך דיון בהצעות חוק מהכנסת הקודמת. בהיעדר הסדר כזה, הליך החקיקה מתחיל מחדש.

בחוק מבקר המדינה אין כל הוראה הקובעת רציפות של הליך בחירה שלא הושלם. יתר על-כן, גם חוק רציפות הדיון בהצעות חוק אינו קובע רציפות "אוטומטית" של הדיון בהצעות חוק: נדרשת החלטה של מליאת הכנסת כדי להמשיך את הדיון בהצעת חוק מן השלב שאליו הגיע בכנסת הקודמת.

שלישית, ואולי חשוב מכל, הבחירות לכנסת מעניקות לנבחרי הציבור מנדט דמוקרטי חדש. משמעותן הדמוקרטית של הבחירות היא, בין היתר, "אתחול" של עבודת הכנסת, המאפשר לנציגי הציבור לשקול מחדש החלטות לאור הכרעת הבוחרים. החלת רציפות אוטומטית עלולה לפגוע בזכויות ההשתתפות של חברי הכנסת ובכבילת שיקול הדעת שלהם. לציבור הזכות לבחור את נציגיו בכנסת, ובכלל זה את הגוף שמוסמך לבחור במבקר מדינה, במקרה שבו אין מבקר מכהן. זכות זו אינה ניתנת להגבלה בדרך של בחירה בין מועמדים שהציעה הכנסת הקודמת.

אין כל יסוד לסברה שבכוחה של כנסת אחת לכבול את שיקול הדעת של הכנסת הבאה. קל וחומר כך בנסיבות, כמו אלה הנוכחיות, שבהן החוק לא הקנה לכנסת היוצאת סמכות לכך, הכנסת היוצאת אפילו לא החליטה כך מפורשות, והכנסת היוצאת מתיימרת להגביל את שיקול דעתה של הכנסת שאחריה מכוח פעולה שלא כדין, בשל הפרת הצו השיפוטי שחייב את הכנסת היוצאת לקיים בחירות חוזרות.

ומה באשר לפסק הדין של בג"ץ? כאן נדרשת הבחנה חשובה. כל עוד הכנסת הנוכחית מכהנת, היא מחויבת לקיים את פסק הדין ולערוך הצבעה חוזרת בין שני המועמדים. אין הצדקה לעכב את הבחירה כדי להעבירה לכנסת הבאה. פעולתו של יו"ר הכנסת בעניין זה היא בלתי חוקית בעליל. אולם אם הכנסת תתפזר בטרם קוים פסק הדין, אין פירוש הדבר שהכנסת החדשה רשאית להמשיך את ההליך מאותה נקודה. פסק הדין, שקובע שיש לקיים בחירה חוקית ותקינה של מבקר המדינה, יוגשם, אומנם באיחור, באמצעות הליך בחירה חדש.

אין לאפשר לכנסת היוצאת, ובוודאי לא למחדלה בקיום פסק הדין, לכבול את הכנסת הנכנסת. הכנסת החדשה תוכל, כמובן, להעמיד מחדש את אותם מועמדים. אולם אין למועמדים אלו זכות להיות המועמדים היחידים. רציפות מוסדית אינה מחייבת רציפות של הליך בחירה שלא הושלם. הכנסת החדשה אינה חותמת גומי של קודמתה, ומחובתה להפעיל במלואה את הסמכות החוקתית שהופקדה בידיה.

>>> יניב רוזנאי הוא פרופ' למשפטים באוניברסיטת רייכמן, מומחה למשפט חוקתי. משמש כפרופ' אורח ע"ש לורנס ס. רוקפלר באוניברסיטת פרינסטון

>>> ברק מדינה הוא פרופ' למשפטים, רקטור האוניברסיטה העברית לשעבר, דקן הפקולטה למשפטים לשעבר