דרושה ממשלה עם אומץ: לפרק, לשנות ולא לרצות את כולם

במשך שנים התרגלו הישראלים לחשוב על כלכלת ישראל כסיפור הצלחה כמעט בלתי ניתן לעצירה. ההייטק פורח, שיעור האבטלה נמוך יחסית, והמשק הפגין עמידות מרשימה מול משברים ביטחוניים, פוליטיים ובריאותיים. אלא שמאחורי הנתונים המעודדים מסתתרת מגמה ארוכת טווח מדאיגה יותר: האטה צפויה ומתמשכת בקצב הצמיחה של רמת החיים.

במחקר מקיף שהכנו ושמפורסם בימים אלה, מתברר שהאיום המרכזי על הכלכלה הישראלית אינו משבר פיננסי, אינפלציה או מיתון זמני, אלא בעיות מבניות עמוקות: שינויים דמוגרפיים, פערים גדולים בהון האנושי, רגולציה מכבידה, קשיים בשוק הדיור והתחבורה ומבנה ממשל שאינו תמיד מעודד יעילות וצמיחה.

• 25 הרפורמות שישראל חייבת ליישם כדי לשמור על צמיחה גבוהה

בתרחיש שאנחנו צופים, גם אם ישראל תשמור על יציבות מאקרו-כלכלית ועל מגזר הייטק חזק, קצב הצמיחה של התוצר לנפש צפוי לרדת בהדרגה לכ-1% בשנה בלבד עד אמצע המאה. המשמעות איננה ירידה ברמת החיים, אלא עלייה איטית יותר ברמת החיים בהשוואה למדינות מתקדמות אחרות.

כדי להתמודד עם האתגר, נדרשת מכל ממשלה שתעלה לשלטון חבילה של 25 רפורמות מבניות קריטיות, המחולקות לחמישה תחומים מרכזיים: חינוך והון אנושי, שוק העבודה והמגזר הציבורי, מיסוי וחיסכון, תחרות ורגולציה, ומשילות ויכולת המדינה.

בחרנו במודל צמיחה המבוסס פונקציית ייצור כדי להעריך את ההשפעה המצטברת של הרפורמות, תוך התחשבות בחפיפות ובהשפעות הדדיות ביניהן. לפי האומדן המרכזי, יישום מלא של הרפורמות צפוי להגדיל את התוצר לנפש ב-7.2% בתוך שלוש שנים, ב-28.5% בתוך 13 שנים וב-56% בתוך 33 שנים, בהשוואה לתרחיש שבו הרפורמות אינן מבוצעות.

בין הרפורמות בעלות התרומה הגדולה ביותר נמצאות הנהגת לימודי ליבה ומיומנויות יסוד בכל מערכת החינוך, רפורמה משולבת בתכנון, בדיור ובתחבורה, הרחבת האוטונומיה של בתי הספר ושינוי מבנה העסקת המורים, וכן הפחתת העומס הרגולטורי וחסמי הכניסה לעסקים.

כדי להבין מה המשמעות האמיתית של הצעדים הללו עבור האזרח בישראל, כדאי לצלול לעומק ההמלצות המרכיבות את אשכולות המדיניות הללו. באשכול החינוך וההון האנושי, הרפורמה המשמעותית ביותר בטווח הארוך נועדה להתנות את המימון הציבורי למוסדות חינוך בהישגים מדידים במקצועות ליבה ומיומנויות יסוד כמו מתמטיקה, אנגלית, מדעים ואוריינות דיגיטלית. מדובר בכלי כלכלי מבוסס תמריצים ולא בכפייה מנהלית, שנועד לטפל בתת-ההשקעה הנוכחית בהון אנושי ולמנוע את פגיעתה בכושר ההשתכרות העתידי, בייחוד במגזר החרדי ובחברה הערבית. לצד זאת, מוצע להרחיב את חופש הבחירה של הורים בבתי ספר, להעניק אוטונומיה ניהולית ותקציבית רחבה למנהלים, ולעבור למבנה העסקת מורים גמיש שמתגמל הצטיינות וביצועים במקום מנגנון הוותק הנוקשה. באותו אשכול, מומלצת גם ליברליזציה של ההשכלה הגבוהה שתאפשר מבני שכר גמישים לסגל ותסיר חסמים להקמת מוסדות חדשניים במימון פרטי.

באשכול שוק העבודה והמגזר הציבורי, המטרה היא להזריק גמישות למערכות קשיחות ולשפר את הקצאת העובדים במשק. הרפורמה מציעה לעדכן את חקיקת העבודה המיושנת, לבטל את מעמדם המיוחד וההיסטורי של ארגוני עובדים ותיקים כאגודות עות'מאניות, ולחייב את כלל הארגונים בשקיפות פיננסית ובדמוקרטיה פנימית. כמו כן, מוצע להסדיר ולהגביל שביתות בשירותים חיוניים כמו בריאות, אנרגיה ותחבורה באמצעות מנגנוני בוררות חובה, ולשנות את מבנה ההעסקה בשירות המדינה כך שגיוס וקידום עובדים יתבססו על מצוינות מקצועית ואוטונומיה ניהולית.

באשכולות המיסוי, התחרות והמשילות, מוצעים צעדים שנועדו להמריץ את הפעילות הכלכלית ולייעל את המערכות הציבוריות. בתחום המיסוי, מדובר בשיפור מבנה המס הישיר באמצעות הורדת שיעורי המס והרחבת בסיס המס, לצד פישוט המע"מ ורפורמה מקיפה במיסוי הפנסיוני ובפנסיות התקציביות כדי לחזק את הקיימות הפיסקלית של המדינה. בתחום התחרות והרגולציה, לצד הפחתת העומס הבירוקרטי על עסקים ופתיחת ענפים כמו חקלאות לתחרות, מוצעת רפורמה משולבת וקריטית בתכנון, בהיצע הדיור ובתחבורה, כדי לחבר את הפריפריה למוקדי תעסוקה. לבסוף, כדי לחזק את יכולת המדינה, המחקר ממליץ על ייעול מבנה הממשלה באמצעות צמצום מספר המשרדים והשרים, הגברת השקיפות הפיסקלית ומעבר לחשבונאות תקציבית מלאה, וביזור סמכויות ואוטונומיה פיסקלית לשלטון המקומי.

רפורמות מבניות אינן "קסם" שמייצר צמיחה מהירה בן לילה. השפעתן מצטברת לאורך שנים, באמצעות שיפור ההון האנושי, הגדלת ההשתתפות בשוק העבודה, עידוד השקעות ושיפור איכות המוסדות הציבוריים. במובן זה, הרפורמות נועדו להעביר את המשק למסלול של פריון ורמת הכנסה גבוהים יותר.

צפוי שרבות מהרפורמות יזכו לביקורת. חלק מהרפורמות נוגעות בנושאים רגישים מבחינה פוליטית וחברתית, ובהם לימודי ליבה, שינויים במבנה ההעסקה במגזר הציבורי, פתיחת ענפים לתחרות וצמצום רגולציה. גם ההערכות הכמותיות עצמן תלויות בהנחות לגבי עוצמת ההשפעות ומהירות היישום.

ובכל זאת, גם מבקרי ההמלצות עשויים להסכים עם נקודת המוצא: האתגר המרכזי של ישראל בעשורים הקרובים אינו כיצד להתמודד עם משבר כלכלי מיידי, אלא כיצד למנוע שחיקה הדרגתית בכושר הצמיחה וברמת החיים. אולי זו גם התרומה החשובה ביותר של המחקר: העברת הדיון הציבורי מהשאלה כיצד לחלק את פירות הצמיחה הקיימת, לשאלה כיצד להבטיח שיהיו מספיק פירות לחלק גם בעוד 30 שנה.

>>> ד"ר מיכאל שראל הוא לשעבר הכלכלן הראשי במשרד האוצר, ראש פורום קהלת לכלכלה; ד"ר לב דרוקר הוא לשעבר סגן בכיר לכלכלן הראשי במשרד האוצר