בלי אירופה ובלי סין, מהלך כלכלי אמריקני חד-צדדי נגד איראן עלול להסתיים בכישלון

ההכרזה הייתה בומבסטית. שר האוצר האמריקני סקוט בסנט קרא לה "יום הדין הכלכלי", ותיאר את "Operation Economic Outcast" כמתקפה הפיננסית הגדולה בהיסטוריה. אבל מי שהאזין למסיבת העיתונאים שמע משהו אחר: לא מהלומה מיידית, אלא "יריית אזהרה". בסנט הודיע כי רוב הסנקציות לא ייכנסו לתוקף מיד, כי הוא מעניק לעולם "תקופת חסד" לתקן את דרכיו, ושאל בגלוי "למה שארצה לפוצץ את המערכת הפיננסית העולמית?". את הצעד המשמעותי באמת, סנקציות על מוסד פיננסי גדול, הוא דחה לשבוע הבא.

• וושינגטון לעולם: התרחקו מאיראן - או שתסתכנו בסנקציות

הפער הזה, בין הרטוריקה הניצית לבין המהלך הזהיר בפועל, אינו מקרי. הוא הלקח המרכזי של האירוע כולו, והוא מלמד על טבען האמיתי של סנקציות כלכליות: קשה מאוד לאכוף אותן.

הכיוון נכון, אבל מאוחר

יש לתת קרדיט על עצם המהלך. הלוחמה הכלכלית היא מהכלים היעילים ביותר מול משטר כמו האיראני, משום שהיא פוגעת ישירות במקורות המימון של הטרור, של תוכנית הגרעין ושל מנגנוני הדיכוי. הבעיה אינה בכיוון, אלא בעיתוי.

איראן היא מהמדינות המנוסות בעולם בהתמודדות עם סנקציות. לאורך השנים הוחלו עליה סנקציות שוב ושוב, ולפני כשנה הופעל מחדש גם מנגנון ה-snapback של האו"ם, שהשיב את מלוא הסנקציות הבין-לאומיות. לכל אורך התקופה הזו איראן לא עמדה במקום. היא בנתה מערכת עוקפת שלמה, וכל סבב סנקציות חדש פוגש יריבה ערוכה יותר.

כאן טמונה הנקודה החשובה: אילו הופעל המאבק הכלכלי בעוצמה הזו מלכתחילה, לפני שנקטו כוח צבאי, הוא היה אפקטיבי הרבה יותר, ואולי היה חוסך חודשים ארוכים של לחימה. החזרה אל הכלי הכלכלי היום היא, במידה רבה, הודאה עקיפה שהמסלול הצבאי לא הביא הכרעה. אלא שהעולם חוזר לנקודה הזו בתנאים פחות נוחים מבעבר.

מה זה בכלל סנקציות משניות

הלב של המהלך הנוכחי הוא מנגנון הסנקציות המשניות, וכדאי להבין את היגיונו. אפשר לדמות את הדולר לכביש ראשי יחיד שכל הכסף בעולם נאלץ לעבור בו, כשארצות הברית מחזיקה במחסום. סנקציה רגילה אוסרת על איראן לנסוע בכביש. סנקציה משנית חמורה יותר: היא מורידה מהכביש גם כל מי שנוסע לצד איראן.

כלומר, כל בנק, חברת ספנות, בית זיקוק או נמל שיעשה עסקים עם טהראן ינותק בעצמו ממערכת הדולר. עבור גוף פיננסי, ניתוק כזה שקול לגזר דין מוות מסחרי.

הכוח של הכלי הזה טמון לא רק בהפעלתו, אלא בעצם האיום בו. גם מדינה ללא כל זיקה אמריקנית חושבת פעמיים לפני שהיא מסתכנת בניתוק מהמערכת הדולרית.

למה הרחיבו את הסנקציות לקריפטו, זהב ושיט

לצד רשימה של יותר מ-60 גורמים, אנשים וכלי שיט, משרד האוצר האמריקני הוסיף חמישה תחומים חדשים לאכיפה: נכסים דיגיטליים (קריפטו), זהב, טכנולוגיה, תעופה ושיט. ההרחבה הזו אינה טכנית. היא מפה מדויקת של ערוצי המילוט שאיראן פיתחה, וגם מהלך משפטי שמרחיב מאוד את יכולת האכיפה האמריקנית.

חשוב לדייק: המהלך אינו הופך אוטומטית כל קריפטו, זהב או נכס הקשור לאיראן ל"כספי טרור". אבל מרגע שהתחומים האלה מוגדרים כסקטורים של הכלכלה האיראנית הנתונים לסנקציות, OFAC מקבל בסיס משפטי רחב הרבה יותר לפעול נגד גורמים הפועלים בהם או מאפשרים פעילות בהם. לא בכל מקרה יהיה עוד צורך להוכיח קשר ישיר למשמרות המהפכה, לארגון טרור מסוים או לרשת עקיפת סנקציות שכבר זוהתה. עצם הפעילות בסקטור האיראני, בהתאם לתנאים הקבועים במשטר הסנקציות, יכולה להפוך לבסיס לפעולה.

זהו שינוי חשוב. הוא מאפשר לאמריקנים לעבור מאכיפה שמתמקדת בעיקר בגופים וברשתות שכבר זוהו, לאכיפה רחבה יותר המבוססת גם על הסקטור שבו מתבצעת הפעילות. מבחינת בנקים, בורסות קריפטו, חברות ספנות, ספקי טכנולוגיה וגופים אחרים בעולם, המשמעות היא שהסיכון בעשיית עסקים עם איראן גדל באופן ניכר גם כאשר אין לפניהם "טביעת אצבע" ברורה של גוף טרור מסוים.

ניטור פעילות הנפט

הנפט נותר קופת המזומנים של המשטר, אך גם הוא כבר עובר מתחת לרדאר. איראן מזרימה אותו דרך "צי צללים" של מאות מכליות ישנות המכבות את מכשירי האיתור, מבצעות העברות נפט מספינה לספינה בלב ים, וממתגות מחדש נפט איראני כתוצרת מלזית או עומאנית. כדי לעקוף את הסנקציות, היא נאלצת למכור בהנחות עמוקות, כך שהיא מייצאת נפט רב, אך מקבלת עליו הרבה פחות. מכאן החשיבות של סנקציות השיט: הן מכוונות לחוליה הלוגיסטית של ההברחה.

הקריפטו הוא הערוץ המתוחכם יותר. איראן העבירה חלק גדל מסליקת הכספים שלה למטבעות דיגיטליים, בעיקר מטבעות יציבים צמודי-דולר, המאפשרים העברות מהירות וחוצות גבולות שקשה מאוד לחסום. אלא שדווקא כאן הטכנולוגיה טומנת גם הזדמנות ייחודית: בניגוד לבנקאות המסורתית, שרשרת העסקאות בקריפטו שקופה ופומבית במידה רבה. בחלק מהמטבעות היציבים, ניתן להקפיא אותם מרחוק על ידי המנפיק. הכלי האפקטיבי ביותר הוא הפעלת לחץ על מנפיקי המטבעות היציבים לחסום ארנקים איראניים באופן שיטתי. לפיכך, ניתן לדרוש ממנפיקי המטבעות לנקוט צעדים אגרסיביים יותר ומקום בו ניתן לזהות בדרך מודיעינית כלשהי ולו רמז לטביעת אצבע של רשת איראנית - לחסום ולהקפיא אותה מיידית, בכלים טכנולוגיים מתקדמים. הזהב משמש אמצעי תשלום פיזי שעוקף לחלוטין את המערכת הבנקאית, מוברח בכמויות גדולות כמטבע עובר לסוחר, ומכאן הצורך לכלול גם אותו.

בכל אחד מהתחומים הללו הקושי זהה: לא די בהכרזה. נדרשת אכיפה מתמשכת ועקבית, שכן על כל חברת קש שנסגרת נפתחת אחרת.

האתגר האמיתי: סין

נקודת המבחן וההכרעה המהותית היא סין. היא קונה כ-90% מהנפט האיראני המיוצא, כמעט כולו לבתי זיקוק פרטיים קטנים (teapots) הפועלים מתחת לרדאר. עם זאת, בלי טיפול בבנקים הסינים שתומכים בפעילות זו, מעבירים הכספים ומנהלים את קופת המזומנים עבור איראן - לא ניתן יהיה להגיע לבידוד כלכלי אמיתי של איראן. עד היום ארצות הברית נמנעה בקפידה מהצעד הזה. היא הטילה סנקציות על בתי זיקוק ומכליות, אך מעולם לא על בנק סיני.

ההימנעות מובנת. המתח בין סין וארצות הברית נמצא בשיאו. מלחמת סחר שרק לאחרונה נרגעה ומאבק אימתני סביב בינה מלאכותית ושבבים. ארצות הברית אינה יכולה להרשות לעצמה לפתוח חזית כלכלית מלאה מול סין בעיצומו של עימות רחב ממילא, ובעיקר לא לפני ועידת הפסגה בין הנשיא טראמפ לנשיא שי שתתקיים בחודש ספטמבר. סין מצדה כבר הבהירה שתתנגד למהלכים כאלה, ואף חוקקה בעבר "כללי חסימה" האוסרים על חברותיה לציית לסנקציות אמריקניות. הדילמה חדה: בלי לגעת בערוץ הסיני הסנקציות לא יהיו אפקטיביות, ואם נוגעים בו מסתכנים בהסלמה כלכלית רחבה.

ובכל זאת, בדיוק כאן מצוי לדעתי המפתח. אני סבורה שארצות הברית תוכל להגיע להישג גם בלי להטיל סנקציות על עשרות בנקים. די יהיה בבנק סיני אחד בגודל קטן/בינוני. סנקציות עובדות על הרתעה, לא על היקף. ניתוק של בנק אסייתי אחד, ולו בינוני, ממערכת הדולר בשל עסקאות איראניות ישדר מסר חריף ומרתיע לכל הבנקים באסיה: העסקים עם טהראן אינם שווים את הסיכון. פעולה כירורגית אסטרטגית וממוקדת אחת יכולה להשיג את מה שאלף הכרזות לא ישיגו. זהו הכלי שאמריקה תמיד איימה בו ומעולם לא הפעילה.

המבחן: אכיפה וקואליציה בין-לאומית, לא רטוריקה

סנקציות אינן אסטרטגיה בפני עצמן, והכרזות דרמטיות על D-day אינן תחליף לאכיפה. גם מתן "תקופת חסד" אינו בהכרח חולשה, ובלבד שבסופה נראה מעשים.

כמו כן, הכרחי לבנות קואליציית אכיפה בין-לאומית. סנקציה אמריקנית חד-צדדית היא חצי כלי בלבד. איראן אינה נשברת מרשימה, היא נשברת מבידוד, ובידוד מחייב שותפים באירופה, במפרץ ובאסיה.

לכן, המבחן האמיתי אינו בעוצמת המילים שנשמעו היום, אלא בשאלה מה יקרה בשבוע הבא ובחודשים שאחריו. אם ארצות הברית תשכיל למצוא מטרות ויעדים הולמים לאכיפה, ואם תצליח לבנות קואלציה - מדובר בשינוי כללי המשחק והרתעת איראן. אם המהלך יסתכם ברשימת ספינות וחברות קש שממילא מנותקות מהמערכת האמריקנית, תיוותר בידינו הצהרה מהדהדת, אך לא הרבה מעבר לכך.

>>> ד"ר שלומית ווגמן-רטנר היא לשעבר ראשת הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, בכירה בארגון הבין-לאומי ה-FATF, ובצוות שהחיל סנקציות כלכליות על איראן, חברת פורום דבורה