מי יעצור את הממשלה כשאף אחד לא מסתכל?

בפתח כנס הקיץ של הכנסת, ממשיכים הדיונים המרתוניים בוועדת חוקה, חוק ומשפט של חה"כ שמחה רוטמן בהצעת החוק לפיצול (ולמעשה חיסול) מוסד היועץ המשפטי לממשלה. הצעת החוק אינה עוד תיקון טכני במבנה הממשל, אלא מהלך עומק בעל השלכות רחבות על שלטון החוק, זכויות האדם והאינטרס הציבורי בישראל.

מוסד היועמ"ש בישראל עוצב בהדרגה כמוסד מקצועי, עצמאי וא-פוליטי. הצעת החוק מבקשת לשנות מן היסוד את אופיו של מוסד זה. תחת שומר סף עצמאי, מוצע להפוך את היועמ"ש למשרת אמון פוליטית. נכון, ההצעה כוללת הצהרה פורמלית על "עצמאות בשיקול הדעת", אך מדובר בהצהרה ריקה מתוכן: כאשר הליך המינוי הוא פוליטי, חוות הדעת אינה מחייבת וכאשר ניתן לפטר את היועמ"ש בכל עת, קשה לראות כיצד תישמר עצמאות אמיתית. מדובר בשינוי ה-DNA של מוסד היועמ"ש, שמרוקן את התפקיד מתכליתו.

הבעיה אינה תיאורטית בלבד. לאורך השנים העניקה הכנסת ליועמ"ש סמכויות רבות, לעיתים קרובות מתוך הנחה שמדובר בגורם מקצועי בלתי תלוי, שיכול לאזן את כוחה של הרשות המבצעת. כדי לסבר את האוזן, ממיפוי ראשוני שערך לאחרונה הייעוץ המשפטי לוועדה נמצאו קרוב ל-400 חיקוקים בהם מופיע המונח "היועץ המשפטי לממשלה". מתוכם בקרוב ל-260 חוקים ניתנו ליועץ המשפטי לממשלה סמכויות שונות, מאימוץ ילדים, להתנגדות להסדר פשרה בתובענות ייצוגיות, לפיקוח על האזנות סתר ועל פעילות שירות הביטחון הכללי, ועד לסמכויות הנוגעות להליך להשעיה או להדחה של חברי כנסת ואפילו ראשי ערים. הרשימה עוד ארוכה.

כך למשל, בתחום הבחירות, ליועמ"ש תפקיד מרכזי בערעור על החלטות ועדת הבחירות, בפסילת מועמדים ורשימות, במניעת שימוש במשאבי ציבור לצורך תעמולה, בערעור על תוצאות הבחירות ובשמירה על כללי המשחק הדמוקרטיים. המחוקק עצמו הדגיש בעבר כי יש להרחיק שיקולים פוליטיים מהכרעות מסוג זה ובדיוק לכן העניק ליועמ"ש מעמד ייחודי כמייצג הציבור. הפיכת התפקיד לפוליטי מערערת את ההיגיון הזה: כיצד ניתן לצפות מיועמ"ש המזוהה עם הממשלה לפעול באופן בלתי תלוי כאשר מדובר במפלגות או מועמדים הקשורים אליה או ליריביה?

בנוסף, עשרות חוקים כוללים סמכויות שלטוניות ומנהליות רגישות, שיש בהן פגיעה קשה בזכויות אדם. בחוקים אלו, מוקנה ליועמ"ש תפקיד חשוב של פיקוח על הפעלת סמכויות אלו. כלומר, בדיוק בשל העצמאות של מוסד היועמ"ש, הוא משמש מנגנון בקרה ופיקוח אל מול סמכויות רגישות, וזהו איזון חוקתי שהכנסת עצמה ביקשה לייצר. דוגמה לכך היא הפיקוח על האזנות סתר. גם כאן, ההיסטוריה החקיקתית מלמדת כי המחוקק ביקש להוציא סמכויות רגישות מידיים פוליטיות ולהעבירן לגורם מקצועי. בעבר היה הפיקוח אצל שר המשפטים והתפקיד הועבר ליועמ"ש. כעת, המעבר המוצע מיועמ"ש עצמאי ליועמ"ש פוליטי עלול לרוקן מנגנוני פיקוח אלה ממשמעותם. הפיכת היועמ"ש למשרת אמון בעלת גוון פוליטי מובהק, חותרת אם כך תחת האיזונים שעוגנו במסגרת עשרות חוקים, ועלולה ליצור שרשרת של פגמים חוקתיים.

בהתאם, השלכה רחבה אף יותר של הצעת החוק נוגעת לאיזון החוקתי הכולל במאות דברי חקיקה. רבים מהחוקים בישראל בנויים על הנחת יסוד של פיקוח מקצועי בלתי תלוי. שינוי אופיו של היועמ"ש מבלי לבחון מחדש כל אחת מהסמכויות הללו יוצר סיכון של שרשרת פגמים חוקתיים - מצב שבו הסדרים שלמים חדלים לתפקד כפי שתוכננו, והזכויות שלנו כאזרחי המדינה מופקרים לכוחה הבלתי מרוסן של הממשלה.

מדובר במהלך רחב היקף שמצריך בחינה מדוקדקת של כל סמכות וסמכות, ולא חלוקה בינארית בין היועמ"ש לתובע הכללי. יש סמכויות שלא מתאימות לא ליועמ"ש פוליטי ולא לתובע הכללי שלו ראייה תביעתית צרה. האפשרויות להסדרה של הסמכויות השונות מגוונות - החל מהקמת מנגנוני פיקוח חלופיים ועד העברת סמכויות להליך שיפוטי, אך כל אחת מהן מחייבת דיון לגופו של עניין. הדיון הפרטני החל רק עתה. אופן ניהול הדיונים, לצד הרצון של הקואליציה לרוץ עם הצעת החוק ולהעבירה לפני תחילת תקופת הבחירות - מעלים קושי אמיתי לגבי אופן קידום החקיקה.

לבסוף, יש כאן גם שאלה של תפיסת עולם. מי שמגדיר עצמו שמרן משפטי אמור לתמוך בשינויים מדודים והדרגתיים, המבוססים על ניסיון והסתגלות. ההצעה הנוכחית אינה כזו. היא מבקשת לבצע שינוי קיצוני, מהפכני ומהיר במוסד מרכזי לשלטון החוק בישראל, מבלי להבטיח כי המערכת תוכל לשאת את השלכותיו.

דווקא בשל חשיבותו של מוסד היועמ"ש, יש להיזהר מפני מהלכים חפוזים. כל רפורמה במוסד החשוב הזה חייבת להיות זהירה, ממוקדת ומבוססת על הבנה מלאה של ההשלכות. אחרת, הסיכון הוא לא רק לפגיעה במוסד אחד, אלא לערעור יסודותיו של שלטון החוק והדמוקרטיה הישראלית כולה.