האיראנים לא נכנעו, ארה"ב לא נכשלה: ככה נראה ניהול סיכונים במזרח התיכון

הסכם המסגרת בין ארצות הברית לאיראן כבר נחתם. כעת, בעוד העולם ממתין לפרסום פרטיו המלאים, מתחיל הקרב האמיתי על משמעותו והנרטיב סביבו.

עוד לפני שנחשפו כל פרטיו, כבר ניתן לזהות שני מחנות מוכרים: מחנה אחד נסחף לאופוריה ומציג אותו כפריצת דרך היסטורית, ומחנה אחר מזהיר מפני קטסטרופה אסטרטגית שתאפשר לאיראן להשתקם.

ככל הנראה, שני המחנות מפספסים את התמונה המלאה. מנהיגים מהמערב פועלים במזרח התיכון במציאות שכמעט ואינה קיימת באף אזור אחר בעולם. מצד אחד ניצבים אויבים אידיאולוגיים, קנאים ולעיתים בעלי נכונות כמעט התאבדותית לשלם מחירים עצומים בשם אמונה וכבוד. מצד שני ניצבים קהלים במערב, ולעיתים גם בבית, המצפים לפתרונות מהירים, ניצחונות מוחלטים והכרעות נקיות.

בין שני הקטבים הללו מתקבלות ההחלטות הקשות ביותר של זמננו. זו הסיבה שרבים כל כך התאכזבו בעבר בעיראק, באפגניסטן, בלבנון, בעזה וכעת גם באיראן. פעם אחר פעם מתנגשות הציפיות עם המציאות. פעם אחר פעם מתברר שמלחמות אינן מסתיימות תמיד בכניעה ללא תנאי, שניצחונות אינם מוחלטים, ושגם הצד החזק ביותר נדרש להתמודד עם מגבלות הכוח.

הסכם המסגרת שנחתם בין ארצות הברית לאיראן הוא דוגמה נוספת לתופעה הזו.

הפער בין הרצוי לסביר

רבים בישראל, ובמידה רבה של צדק, היו מעדיפים לראות תוצאה אחרת. הם היו רוצים לראות את איראן נכנעת ללא תנאי. הם היו רוצים לראות את תוכנית הגרעין מפורקת לחלוטין. הם היו רוצים לראות את המשא ומתן מתנהל תחת לחץ צבאי מתמשך עד להשגת מלוא היעדים. אלו היו ללא ספק התוצאות הרצויות מבחינת ישראל.

אלא שבאסטרטגיה קיים הבדל מהותי בין יעד רצוי לבין יעד בר השגה. העובדה שתוצאה מסוימת היא המועדפת אינה הופכת אותה בהכרח לסבירה. מדינות פועלות בתוך מערכת מורכבת של אינטרסים, אילוצים, לחצים פוליטיים, שיקולים כלכליים ומגבלות כוח. הטעות הנפוצה ביותר בדיונים אסטרטגיים היא לבלבל בין העדפה לבין הערכה סבירה.

אפשר בהחלט להעדיף כניעה איראנית מלאה. אפשר בהחלט לחשוב שמשא ומתן תחת אש היה מייצר תוצאה טובה יותר. עם זאת, יש עדיין להכיר בכך שהסיכוי להשיג תוצאה כזו במציאות שנוצרה היה מוגבל מלכתחילה. לכן, השאלה הנכונה אינה אם ההסכם טוב יותר מהתרחיש האידיאלי, אלא אם הוא טוב יותר מהחלופות שהיו באמת על השולחן. זהו מבחן המציאות היחיד שרלוונטי לקבלת החלטות אסטרטגיות.

מדוע הגענו להסכם דווקא עכשיו

כדי להבין את ההסכם צריך להבין מה קרה לשני מנגנוני הלחץ המרכזיים במערכה.

הראשון הוא הלחץ שהופעל על איראן. במשך חודשים ארוכים הצליחה ארצות הברית לבנות מצור ימי אפקטיבי שפגע אנושות ביכולת האיראנית לייצא נפט, לייצר הכנסות במטבע חוץ ולקיים פעילות מסחרית תקינה. על פי הערכות שונות, איבדה איראן כ-450 מיליון דולר בכל יום נוסף שבו נמשך המצור.

מדובר במספר דרמטי. בניגוד לסנקציות כלכליות הפועלות לאורך שנים, המצור יצר נזק מיידי, מוחשי ומצטבר. כל יום נוסף פגע ביכולתה של איראן לממן את פעילותה, לייצב את כלכלתה, לשקם תשתיות ולשמר את מרחב הפעולה של המשטר.

הגורם השני היה הלחץ על ארצות הברית. לא לחץ צבאי ולא לחץ איראני. זה היה לחץ גלובלי. ככל שהמשבר התארך, כך גבר החשש מפני פגיעה בסחר העולמי, במחירי האנרגיה וביציבות הכלכלית. כך נוצר מצב שבו שני הצדדים הגיעו, כל אחד מסיבותיו, לנקודת מיצוי.

מצר הורמוז והבעיה שלא דיברו עליה

במשך חודשים הוצג מצר הורמוז כקלף האסטרטגי המרכזי של איראן, אלא שבפועל התברר כי מדובר בנשק שכואב למפעיל שלו כמעט כמו ליריבו. מבחינת איראן, המשך המשבר היה כרוך באובדן הכנסות עצום ובהעמקת הנזק הכלכלי. המצור הימי האמריקני פגע באופן ישיר ביכולתה לייצא נפט, לייצר מטבע זר ולייצב את כלכלתה.

מבחינת ארצות הברית ובעלות בריתה, המשך השיבוש איים על שוק האנרגיה, על שרשראות האספקה ועל היציבות הכלכלית העולמית.

אלא שהלחץ לא נעצר שם. עבור מדינות עשירות, עלייה במחירי האנרגיה משמעותה אינפלציה, האטה בצמיחה או פגיעה ברמת החיים. עבור עשרות מדינות אחרות בעולם, בעיקר באפריקה, באסיה ובחלקים מאמריקה הלטינית, המשמעות שונה לחלוטין. כאשר מחירי האנרגיה עולים, עולים גם מחירי ההובלה הימית. כאשר מחירי ההובלה עולים, מתייקרים חומרי הגלם והמזון. כאשר מחירי האנרגיה עולים, עולים גם מחירי הדשנים, וכאשר מחירי הדשנים עולים נפגעת היכולת החקלאית של מדינות שלמות.

במדינות עניות, שרבות מהן ממילא מתקיימות על סף משבר, מדובר באיום על היציבות החברתית והפוליטית. במקרים מסוימים, המשמעות עלולה להיות גם החמרה של מחסור במזון ועלייה בתמותה. במילים אחרות, ככל שהמלחמה התארכה, היא חדלה להיות רק עימות בין וושינגטון לטהראן. היא הפכה לבעיה גלובלית בעלת השלכות הומניטריות רחבות. הלחץ על הבית הלבן הגיע גם ממדינות שחיפשו דרך למנוע הידרדרות נוספת במשברי המזון, האנרגיה והסחר העולמי.

בסופו של דבר, פתיחת המצר לא הייתה ניצחון של צד אחד על השני. היא הייתה תוצאה של מפגש אינטרסים נדיר: איראן רצתה לעצור את הדימום הכלכלי, ארצות הברית רצתה לבלום את הנזק הגלובלי, והעולם כולו ביקש למנוע את החרפת משברי האנרגיה והמזון. זהו בדיוק ההבדל בין הכרעה לבין ניהול סיכונים.

לא להתגעגע להסכם 2015

בתוך הוויכוח על הסכם המסגרת נשמעת לעיתים הטענה שהפתרון הנכון היה פשוט לחזור להסכם הגרעין של 2015. אלא במקרה הזה חשוב להיזהר מנוסטלגיה אסטרטגית.

הסכם 2015 העניק לעולם תקופה מסוימת של יציבות, אך הוא סבל מחולשה מבנית עמוקה: מגבלות הזמן. חלק ניכר מהמגבלות שהוטלו על איראן היו מוגבלות בזמן. ככל שהשנים חלפו, הלכו ופחתו ההגבלות שהוטלו על תוכנית הגרעין האיראנית. זו הייתה אחת מנקודות התורפה המרכזיות של ההסכם.

בפועל, נוצר מצב שבו הזמן עבד לטובת איראן. לא במקרה רבים במערכת הביטחון האמריקנית והישראלית התריעו במשך שנים מפני מנגנון זה. גם חלק מתומכי ההסכם לשעבר מודים כיום שסוגיית מגבלות הזמן הייתה חולשה עיקרית ומרכזית.

כך למשל, רוב מאלי, שהיה מהדמויות המרכזיות בגיבוש ובקידום מדיניות המשא ומתן עם איראן, הודה בריאיון שפורסם ב-5 ביוני כי אחת מנקודות התורפה המרכזיות של הסכם 2015 הייתה העובדה שהוא נבנה סביב מגבלות זמן שפוקעות. במילים אחרות, גם לפי תפיסה זו, ההסכם לא נועד למנוע מאיראן להחזיק בעתיד בתוכנית גרעין רחבה, אלא בעיקר לדחות את מועד הגעתה לשם.

ההסכם לא היה חסר ערך. הלקח הוא שההסכם דחה את הבעיה יותר משהוא פתר אותה. ובמזרח התיכון, דחיית בעיה אינה פתרון אלא רמז למלחמה עתידית.

הסכנה האמיתית: המאבק על הסנקציות

הדיון הציבורי יתמקד בקרוב במה שכתוב בהסכם, אלא שהניסיון מלמד כי לעיתים חשוב לא פחות לבחון מה יקרה מחוץ להסכם.

גם אם ייחתם הסכם מסגרת, אין פירוש הדבר שאיראן תוותר על מאמציה להחליש את משטר הסנקציות ולהגדיל את מקורות ההכנסה שלה. להפך. ייתכן מאוד שהמאמץ המרכזי של טהראן יעבור דווקא מהתחום הגרעיני אל התחום הכלכלי והמדיני. האתגר של איראן הוא ליצור עוד ועוד חריגים, מנגנונים ומסלולים שיזרימו משאבים למשטר גם מבלי לפרק את מערך הסנקציות באופן פורמלי.

כאן טמונה מורכבות מיוחדת עבור המערב. בניגוד לעבר, הטיעונים האיראניים לא בהכרח יוצגו במונחים של ביטחון או פוליטיקה. סביר יותר שהם יעטפו בשפה שקשה הרבה יותר להתנגד לה: שיקום נזקים סביבתיים, הגנה על המערכת האקולוגית במפרץ, טיפול בזיהומים שנגרמו כתוצאה מהלחימה, פרויקטים של קיימות, סיוע הומניטרי, ביטחון מזון או שיקום תשתיות אזרחיות.

אלו נושאים המתכתבים היטב עם הערכים המרכזיים של חלק גדול מהקהילה הבין-לאומית, בעיקר באירופה ובמוסדות רב-לאומיים. ההתנגדות להם תהיה מורכבת הרבה יותר מהתנגדות להעברת כספים ישירה למשטר האיראני. אלא שבסופו של דבר, כסף הוא כסף. גם אם ייכנס דרך ערוצים סביבתיים, הומניטריים או אזרחיים, הוא יגיע לאותה כלכלה, לאותה מערכת שלטונית ולאותם מוקדי כוח. במילים אחרות, אחת השאלות החשובות ביותר בשנים הקרובות לא תהיה כמה אורניום מעשירה איראן, אלא כמה כסף היא מצליחה להכניס למשק תחת כותרות שנשמעות תמימות לחלוטין.

לכך יש להוסיף מרכיב נוסף. מבחינת טהראן, הזמן עשוי להיות נכס אסטרטגי בפני עצמו. לא מן הנמנע שהאיראנים ינסו למשוך את הדיונים, את מנגנוני היישום ואת המחלוקות שנותרו פתוחות ככל שניתן, בתקווה להגיע אל החלק האחרון של כהונת טראמפ. מנקודת מבטם, נשיא המצוי בשנתו האחרונה בתפקיד הוא בדרך כלל נשיא שפחות מעוניין בעימותים חדשים, פחות נכון להסלמה ויותר ממוקד במורשתו. אם זו אכן תהיה האסטרטגיה האיראנית, מטרתה תהיה להמתין שילך.

במובן הזה, ייתכן שהמערכה הבאה לא תתנהל בעיקר סביב הפרטים הטכניים של תוכנית הגרעין. היא תתנהל סביב יכולתה של איראן לפרוץ בהדרגה את משטר הסנקציות באמצעות מנגנונים, חריגים וערוצים חדשים של מימון והעברת משאבים או כסף לקופתה.

אסור להתבלבל: איראן מגיעה להסכם כשהיא חלשה בהרבה

כל הניתוח הזה אינו צריך להוביל למסקנה ההפוכה, כאילו איראן יוצאת מהמערכה כמנצחת. המציאות מורכבת יותר.

העובדה שטהראן הצליחה למנוע כניעה ללא תנאי ולהגיע להסכם מסגרת אינה מוחקת את המחיר הכבד ששילמה לאורך הדרך. למעשה, אחת הסיבות לכך שהמשטר האיראני מעוניין כל כך בהסדר היא שהאתגרים הקשים ביותר שלו מתחילים דווקא כאשר הקרבות מסתיימים.

בזמן מלחמה נהנים לעיתים משטרים ממה שמדעני מדינה מכנים "אפקט הדגל" - הציבור מתלכד מול איום חיצוני, הביקורת נדחקת הצידה וההנהגה זוכה למרחב נשימה. אך עם שוך הקרבות, המציאות הכלכלית חוזרת למרכז הבמה. וזו בדיוק הבעיה של איראן.

כאשר ייעלם רעש המלחמה, יישארו אזרחי איראן עם כלכלה פגועה, אינפלציה גבוהה, תשתיות שניזוקו, הכנסות מדינה שנשחקו ורמת חיים שנמצאת בירידה מתמשכת.

גם בתחום הגרעין, התמונה רחוקה מלהיות מעודדת מבחינת טהראן. מומחה הגרעין האמריקני דייוויד אולברייט העריך כי המתקפות האמריקניות והישראליות גרמו נזק עמוק לתשתיות ההעשרה של איראן וכי תוכנית ההעשרה שלה נפגעה באופן שייקח זמן רב לשקם.

אולם, הנזק אינו מסתכם רק בתוכנית הגרעין. גם קונדוליסה רייס, לשעבר מזכירת המדינה של ארצות הברית ואחת הדמויות המשפיעות ביותר בעיצוב מדיניות החוץ האמריקנית בעשורים האחרונים, הצביעה במאמר שפרסמה לאחרונה בוול סטריט ג'ורנל על כך שהמלחמה החלישה באופן ניכר את איראן. לדבריה, היכולות הקונבנציונליות של איראן נפגעו, חלק ניכר ממערך הטילים שלה נשחק, הכלכלה ספגה מכה קשה, וגורמי הכוח האזוריים שעליהם הסתמכה במשך שנים נחלשו באופן ניכר. גם אם ניתן להתווכח על עוצמת הפגיעה בכל אחד מהמרכיבים הללו, קשה להתעלם מהעובדה שמדובר בהערכה המגיעה ממי שהייתה שותפה במשך שנים לעיצוב המדיניות האמריקנית כלפי המזרח התיכון.

לכן, גם אם איראן תציג את עצם קיומו של הסכם המסגרת כהישג פוליטי, אסור להתבלבל בין הישג דיפלומטי לבין מאזן הכוחות האמיתי. המשטר האיראני הצליח אולי להימנע מהתוצאה הגרועה ביותר מבחינתו, אבל הוא רחוק מאוד ממצב שבו ניתן לומר שיצא מהמערכה "מחוזק". ייתכן מאוד שהאתגר הקשה ביותר של טהראן עוד לפניה: לא ניהול המלחמה, אלא ניהול השלכותיה.

בין אופוריה לקטסטרופה

הפיתוי הגדול ביותר לאחר כל מערכה במזרח התיכון הוא לחפש תשובות פשוטות. לחלק את המציאות למנצחים ולמפסידים. להכריז על ניצחון היסטורי או להזהיר מפני תבוסה אסטרטגית. אלא שהמציאות האזורית כמעט אף פעם אינה מתנהגת כך.

גם הסכם המסגרת שנחתם בין ארצות הברית לאיראן אינו מתאים לאף אחת מהקטגוריות הללו. הוא אינו מבטא כניעה איראנית, אך גם אינו מעיד על התאוששות איראנית. הוא אינו מממש את מלוא השאיפות של וושינגטון, אך גם אינו משקף כישלון אמריקני. במובנים רבים, הוא משקף את נקודת המפגש בין מגבלות הכוח של שני הצדדים ואת ההבנה שהמשך העימות באותם תנאים כבר אינו משרת את האינטרסים של אף אחד מהם.

אלא שהשאלה החשובה באמת אינה מה נחתם השבוע, אלא מה יקרה בשנים הקרובות. המאבק המרכזי כבר אינו מתנהל רק סביב תוכנית הגרעין. הוא עובר בהדרגה לשאלות רחבות בהרבה: אם איראן תצליח לפרוץ את משטר הסנקציות ולשקם את כלכלתה, אם מדינות האזור יצליחו לבנות מערכת חדשה של שיתופי פעולה ובריתות, ואם ארצות הברית תצליח לתרגם את הישגיה הצבאיים והמדיניים לסדר אזורי יציב יותר.

זה יהיה מאבק על סדר אזורי חדש. מאבק על השפעה, על בריתות, על כלכלה, על טכנולוגיה ועל ביטחון. מעל הכול, זה יהיה מאבק על השאלה אם חולשתה היחסית של איראן תנוצל כדי לעצב מציאות אסטרטגית חדשה, או שתהפוך לעוד חלון הזדמנויות שהאזור לא ידע לנצל.

בסופו של דבר, ייתכן שכל הוויכוח סביב פרטי ההסכם, מספר הצנטריפוגות, אחוזי ההעשרה ומנגנוני הפיקוח מסתיר את השאלה החשובה באמת: מי יעצב את היום שאחריה. רק בעוד שנים ניתן יהיה לקבוע אם הסכם המסגרת היה נקודת מפנה היסטורית או הפסקה ארוכה בין שני סבבים של אותו עימות. עד אז, כדאי להיזהר גם מהאופוריה וגם מהקטסטרופה.

כמו לא פעם במזרח התיכון, האמת נמצאת במקום פחות נוח, פחות חד-משמעי, והרבה יותר מורכב.

>>> איל ציר כהן הוא לשעבר ראש אגף "תבל" במוסד, ומומחה בתחום האסטרטגיה והביטחון הלאומי