שלושה מוקשים שעלולים לפגוע בהסכם המסגרת עם לבנון

ישראל ולבנון חתמו ב-26 ביוני על הסכם מסגרת, הכולל עקרונות לחתימת הסכם סופי אם תנאיו ייושמו. נראה כי טראמפ התאהב בסידור שנקרא "הסכם מסגרת"' שיש לו גם מקבילות בעולם העסקי. למעשה, תוכנית 20 הנקודות לגבי עזה הייתה הסכם המסגרת הראשון של טראמפ, אולם עד כה היא לא התקדמה מעבר ליישום השלב הראשון. מוקדם מדי לשפוט את הסכם המסגרת עם איראן, אולם גם הוא כולל בחובו הרבה חורים וסיכויי מימושו אינם גבוהים.

גם הסכם המסגרת עם לבנון - חיובי ככל שיהיה - טומן קשיים רבים וניכר כי מטרתו בעיקר להביא לסיום המלחמה בזירה הצפונית. סביר להניח שגם הצורך הפוליטי המיידי של טראמפ ושל נתניהו להציג הישג מסוג שהוא דחף את האמריקנים להפעיל לחצים כבדים כדי להביא להסכם המסגרת במהירות, תוך השארתם המכוונת של ניסוחים עמומים וסימני שאלה רבים.

מה עושים עם התנגדות חיזבאללה?

הקשיים של מימוש הסכם המסגרת אינם נובעים בהכרח מהטקסט העמום, אלא מהמצב הסבוך בלבנון שמייצר טקסט עמום שנועד לרצות גורמים רבים ככל האפשר.

להסכם שלושה קשיים עיקריים:

האחד, ההסכם הוא בילטרלי בין ממשלת ישראל וממשלת לבנון, אולם צד שלישי חשוב - חיזבאללה - אינו מחויב לו והוא אף דחה אותו. כשהוא נתמך על ידי איראן, חיזבאללה יעשה כל מאמץ - צבאי ודיפלומטי - לחבל בהסכם, ובכל מקרה לא לאפשר למדינה הלבנונית להתקדם לשלב הבא. ההתנגשות הבלתי נמנעת בין המדינה והצבא ובין חיזבאללה עלולה להתפתח לשלושה כיוונים שונים: החרפת המתיחות הפנימית עד כדי הידרדרות לכלל מלחמת אזרחים; המשך המאבק בשטח בין ישראל לחיזבאללה; והצלחה של צבא לבנון באזורי הפיילוט לפרק את חיזבאללה מנשקו.

השני, סוגית פירוק חיזבאללה מנשקו ונסיגת ישראל מדרום לבנון שזורים זה בזה. כל עוד ישראל אינה נסוגה מלבנון, חיזבאללה ימסגר את מאבקו, כפי שעשה בעבר, כמלחמה לשחרור המולדת הלבנונית. מנגד, ישראל לא תוכל לסגת משטחים בדרום לבנון כל עוד לא הובטח פירוק החיזבאללה מנשקו. יש כאן מעגל קסמים שקשה לראות כיצד לצאת ממנו.

מנגנון האכיפה של ההסכם אינו ברור. ההסכם קובע הקמת מנגנון בין ישראל, לבנון וארצות הברית, אולם מי יקבע ועל סמך איזה קריטריונים לבנון עמדה ביעדיה או שישראל רשאית שלא לסגת. ראוי להדגיש כי גם תוכנית "מפת הדרכים" של הנשיא בוש מ-2003 ניסתה לקבוע יעדים מוגדרים למעבר משלב אחד של ההסכם למשנהו, אולם המנגנון שהוקם לבדוק וליישם זאת לא הצליח לעמוד במשימה. יכול להיות שקושי זה הביא לידי כך שלא נקבע לוח זמנים ברור ליישום ההסכם.

פירוק חיזבאללה מנשקו הוא התוצאה - ולא תנאי סף

מעבר לקשיים הספציפיים הללו ביישום הסכם המסגרת, נותר מה שנראה כקושי הגדול ביותר והוא מידת יכולתה של ממשלת לבנון הנוכחית והצבא ליישם ולממש את ביצועו. שאלה זו כרוכה במידת הלגיטימציה של הממשל הנוכחי. השיח הנוכחי בלבנון, כפי שניכר בתקשורת המקומית, נוטה לתמוך במהלכי הממשל, אבל לנוכח העובדה שלבנון מורכבת ממיעוטים רבים, וכשליש מאוכלוסייתה שיעי, הרי התמונה עוד יכולה להשתנות. יתרה מזו, חשש אמיתי מהתלקחות פנימית עלול לצנן את ההתלהבות הראשונית, כי הזיכרון של הטראומה של מלחמת האזרחים עדיין חי וקיים.

בשורה התחתונה, המהלך הדיפלומטי מבורך משום שהוא מהווה ניסיון לממש את ההישגים הצבאיים מול חיזבאללה בהינתן מצב שלא ניתן להכניעו ולהעלימו. מבחינה היסטורית, אין מדובר בפריצת דרך דרמטית, משום שישראל ולבנון חתמו ב-1949 על הסכם שביתת נשק, ועדת שביתת הנשק בין המדינות פעלה בהצלחה יחסית בין השנים 1967-1949. ישראל גם חתמה על הסכם שלום עם לבנון ב-1983, והקימה נציגות דיפלומטית בביירות, אולם הסכם זה מלכתחילה היה מוגבל בהיקפו וגם בוטל לאחר שנה בעקבות לחץ סורי.

אבל דווקא משום כך, חשוב שלא לבחון את הצלחת ההסכם רק בשאלה אם חיזבאללה פורק מנשקו. פירוק מנשק, אם יתרחש, יהיה תוצאה של תהליך ארוך, ולא יכול לשמש כנקודת הפתיחה של ההסכם. במילים אחרות, פירוק הנשק צריך להיות התוצאה של חיזוק המדינה – ולא תנאי מוקדם לו.

השאלה החשובה יותר היא אם ההסכם מצליח לחזק בהדרגה את המדינה הלבנונית – את הצבא, מוסדות המדינה, יכולות המשילות והלגיטימציה הציבורית שלהם בלא קשר להתקדמות בפירוק הנשק, באופן שחותר עוד ועוד תחת מעמדו של חיזבאללה ומחדד את הדילמה בין זהותו האיראנית-מהפכנית לבין זו הלאומית-לבנונית. לכן, אזורי הפיילוט שעליהם הוסכם אינם צריכים לשמש רק לבחינת פירוק חיזבאללה מנשקו או פריסת צבא לבנון, אלא גם כמרחבים שבהם המדינה הלבנונית מתחילה להחזיר לעצמה אחריות אזרחית – באמצעות שיקום תשתיות, מתן שירותים וחיזוק מוסדות השלטון המקומי. אם זה יקרה, פירוק הנשק עשוי להפוך ביום מן הימים לאפשרי הרבה יותר.

אם יש לקח מרכזי מהסכם המסגרת, הרי שהוא שהישגים צבאיים אינם יכולים לעמוד בפני עצמם. ערכם האסטרטגי ייקבע ביכולתם ליצור מציאות פוליטית חדשה – מציאות שבה המדינה הלבנונית מתחזקת בהדרגה וחיזבאללה מתקשה יותר ויותר להצדיק את קיומו כמדינה בתוך מדינה.

>>> פרופ' אלי פודה מלמד בחוג ללימודי האיסלאם והמזרח התיכון באוניברסיטה העברית, חבר הוועד המנהל של מיתווים וחבר בקואליציה לביטחון אזורי; איתן ישי הוא דוקטורט באוניברסיטה העברית, ראש תחום המזרח התיכון וצפון אפריקה במכון מיתווים ומומחה ללבנון