פגם בהליך: בג"ץ ייאלץ להגן על הכנסת מפני הממשלה

בימים אלה, רגע לפני שהכנסת מתפזרת, היא אכן... מתפזרת.

יש תחושה שחייבים להספיק לחוקק כמה שיותר, כאן ועכשיו, מהר מהר, בעיקר - את אותם חוקים המיטיבים עם מפלגות הקואליציה (כגון חוק הטבות מס ביו"ש וחוק המעונות), או כאלה שנועדו להמשיך ב"רפורמה" המשפטית (פיצול-חיסול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה) ובהשתלטות פוליטית על מה שעוד נותר להשתלט עליו (התקשורת ומח"ש למשל).

לחיפזון בהליכי חקיקה יש מחיר. קוראים לו "פגם בהליך החקיקה". פגמים מהותיים בהליכי חקיקה, ה"יורדים לשורש ההליך" - כדברי בית המשפט - יכולים להביא לביטולו של חוק, גם מבלי לבחון את תוכן החוק. קרי, גם בלי לבחון את השאלה אם החוק פוגע שלא כדין בזכויות אדם או בעקרונות יסוד. כך היה בפרשת קוונטינסקי ("מס על דירה שלישית"), שבה בוטל חוק בשל פגמים חמורים בהליכי החקיקה. פגם הפוגע באופן ממשי בעקרונות היסוד של הליכי החקיקה בכנסת, כמו עקרון ההשתתפות או עקרון הכרעת הרוב, מהווה עילה לביטולו של חוק.

יש להודות, הליכי חקיקה מזורזים מתרחשים לא אחת, בין במסגרת אישור חוק ההסדרים ובין בנסיבות אחרות. ואולם, בכנסת הנוכחית, דומה כי תופעה זו הפכה לשכיחה במיוחד. כך היה, למשל, עם החלת דין הרציפות על חוק הפטור מגיוס, עם קידום חוק לביטול עילת הסבירות, חוק מח"ש ועוד.

וכעת, כאשר הכנסת "מריחה" בחירות, קיים חשש של ממש כי נהיה עדים לבליץ חקיקה בניסיון לקדם עוד כמה רפורמות. רמז לכך קיבלנו רק בשבוע שעבר.

כידוע, רפורמת השידורים של השר קרעי, שנידונה בוועדת התקשורת בראשות חה"כ גלית דיסטל-אטבריאן, אמורה היה מלכתחילה להידון בוועדת הכלכלה, אלא שבקואליציה הקימו ועדה מיוחדת בגלל מחלוקת חריפה עם חה"כ ביטן. היועצת המשפטית לכנסת, עו"ד שגית אפיק, הבהירה כי הקמת ועדה מיוחדת בנסיבות הללו היא צעד חריג ובעייתי. אז מה אם הבהירה? הוועדה הוקמה והדיונים החלו.

לפני כחודש שלחה עו"ד אפיק מכתב לחה"כ דיסטל, על פיו יש להחזיר את הדיון בהצעת החוק לוועדת הכלכלה. אפיק כתבה כי החששות הכבדים שהציגה עוד מראשית הדרך, בדבר סכנה לפגם מהותי בהליך החקיקה, התממשו במלואם. היא גם פירטה את הכשלים: זירוז הליכי החקיקה, השפעת יתר של שר התקשורת על עבודת הוועדה, דיון הנערך בלא תשתית מקצועית מספקת ובלא דיון במחלוקות מהותיות, וכן הקראה מואצת של סעיפי החוק בלי שהסוגיות המרכזיות זוכות לליבון אמיתי. אז מה אם היא כתבה? הדיונים נמשכו בוועדת דיסטל.

עכשיו, כשצריך לסיים את הליכי החקיקה כי עוד מעט בחירות, החליטה הוועדה על "פיצול" הצעת החוק - לא כי יש בכך איזשהו היגיון, אלא רק משום שלא על הכול יספיקו לעבור. שוב הגיעה עו"ד אפיק לוועדה, שוב הסבירה מדוע מדובר בהליך לא תקין שהייעוץ המשפטי מתנגד לו.

פיצול הצעת חוק נעשה כשיש היגיון מאחורי הפיצול, מסבירה אפיק, לא בגלל שחייבים להעביר משהו מהר מהר. בהליך תקין מוצאים עקרון מסדר, המבוסס על נושאים, כך שלאחר הפיצול נשארים שני הסדרים שכל אחד מהם עומד בפני עצמו. זה לא המצב כאן.

אז מה אם אמרה? הכנסת בכל זאת התכנסה ביום רביעי האחרון כדי להצביע על פיצול חוק השידורים. יש כל כך הרבה פגמים במקרה הזה - שספק אם יש מישהו שלא ברור לו שהחוק "המפוצל" - כנראה יבוטל.

כך גם החוק למתן הטבות המס ליו"ש, הצעה שנידונה בוועדת הכספים. רק בשבוע שעבר כתבה היועצת המשפטית של הוועדה כי הנוסח המוצע מייצר מודל שרירותי, שאין בו קריטריונים ברורים, גלויים ושוויוניים, הוא מסמן מראש את היישובים שיחול עליהם ועשוי לפגוע ביישובים אחרים שבהם רמת האיום הביטחוני גבוהה.

חוקים הם עסק רציני. הם קובעים את הנורמות בישראל. הם מחייבים אותנו. הכנסת איננה קבלן ביצוע של הממשלה ולעיתים נדרש בית המשפט להגן דווקא על הכנסת מפני הממשלה, כדי להבטיח את עצמאותה, את דרכי פעולתה ואת התנאים הנאותים לחקיקת חוקים.

הליך חקיקה ראוי מבסס את הלגיטימיות של הכנסת בעיני הציבור. לא ברור "המרוץ לביזיון", מרוץ אחר חקיקה זריזה ופגומה, שידוע מראש שתיפסל בגלל ההליך. זאת, במקום לקדם חקיקה ראויה לתועלת הציבור, הנחוצה כל כך בימים אלה.

>>> פרופ' סוזי נבות היא מומחית למשפט חוקתי וסגנית נשיא במכון הישראלי לדמוקרטיה