יוזמת החקיקה לתיקון פקודת המשטרה שמניע חה"כ איתמר בן גביר מעוררת ביקורת לא רק מצד גורמים פוליטיים לעומתיים, אלא גם מצד גורמים שונים במערכת המשפט ובראשם היועצת המשפטית לממשלה. אתבונן בביקורת כדי להבין הכצעקתה.
הצעת החוק מבקשת לקבוע בחוק יחס כפיפות דו-ממדי; מוסדי ותפקודי. בהיבט המוסדי, ההצעה קובעת ש"משטרת ישראל נתונה למרות הממשלה" ו"השר [לביטחון לאומי] ממונה על משטרת ישראל מטעם הממשלה". בהיבט התפקודי, ההצעה קובעת ש"המפקח הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר".
חוק בן גביר - סיקור N12:
- פרסום ראשון: בן גביר יוותר על חלק מהסמכויות שביקש
- המסמכים נחשפים: "קרב המסוקים" בין בן גביר למפכ"ל המשטרה שבתאי
- אחרי אזהרת היועמ"שית - בן גביר תוקף: "טועה לחשוב שהיא רה"מ האמיתי"
הכפיפות הדו-ממדית הנזכרת זהה ליחסי המרות והכפיפות שבין הממשלה (שר הביטחון) לרמטכ"ל וצה"ל. ההצעה מעתיקה את נוסח חוק יסוד: הצבא ככתבו וכלשונו. מכך עולה השאלה: מדוע הסדרת יחסי הכפיפות שמתאימה לצבא לא מתאימה למשטרה?
צה"ל פועל רק מול אויבים? לא בדיוק
הטיעון השגור בפי מבקרי הצעת החוק הוא שפעילותו של צה"ל מוכוונת כלפי ה"אויב" מעבר לגבול המדינה, ואילו פעילות המשטרה מוכוונת כלפי אזרחים, תושבים ואחרים במדינת ישראל פנימה. אך הגיונו של טיעון זה מפוקפק בעיניי.
ראשית, בידי הצבא סמכויות פעולה לא זניחות בהיקפן שמוחלות כלפי אזרחי המדינה. כאלה, למשל, הן סמכויותיו של פיקוד העורף, סמכויות הרמטכ"ל בעניין מעצרים מנהליים, סמכויותיו של מפקד צבאי בעניין הכרזה על שטחים סגורים וסמכויותיו של המפקד הצבאי והמנהל האזרחי כלפי תושבי איו"ש.
שנית, אפילו תאמר שפעילות צה"ל מוכוונת כל כולה כלפי האויב שמחוץ ולא כלפי אזרחים מבית, כלום יש בכך כדי להצדיק כפיפות צה"ל לדרג הפוליטי? הרי הכול שוללים פוליטיזציה של צה"ל, ובכל זאת חוק היסוד קובע את כפיפות הצבא לדרג הפוליטי הנבחר.
שלישית - והיא העיקר - ההיגיון אומר ששום גורם, יהא זה הצבא או תהא זו המשטרה, שהוא חלק מן הזרוע המבצעת לא יהיה מחוץ למטריית הכפיפות והמרות של הממשלה (שמגלמת את הזרוע המבצעת). אסור לה, למשטרה, שתתנהל ככוכב "עצמאי" במסילותיו, מנותקת מן ה"מערכת" הממשלתית באופן שמוציא אותה ממעגל המחויבות למרות הממשלה.
אילו הסתפקה ההצעה ב"העתקה" של תבנית יחסי הכפיפות והמרות של חוק יסוד: הצבא, אפשר שהיה בכך כדי להנמיך ואולי להשתיק את קול הענות של המבקרים. אלא שההצעה מדגישה פעם ופעמיים שהתנהלות המפכ"ל והמשטרה תהיה "בהתאם להתוויית המדיניות ולעקרונות הכלליים של השר". בכך נעוץ, לפי טענת המבקרים, סיכון שהמשטרה תהפוך לכלי שרת של השר ושמדיניות השר תכווין את פעולות המשטרה בהתאם להשקפות הפוליטיות שלו.
אכן סיכון כזה מתקיים. אינני יודע להעריך את מידת הסתברותו. אולם סיכון כזה מתקיים בכל תחום, בכל משרד, בכל גוף ובכל רשות שהדרג הפוליטי, קרי השר, ממונה עליו. זו דרכה של שיטת משטר דמוקרטית שבגדרה מדיניות הפעולה של הדרג הביצועי נקבעת בידי הדרג הפוליטי הנבחר.
המנגנון החוקי שמאפשר התגברות על השפעה פוליטית-מפלגתית צרה של שר על התנהלות גורמי הביצוע במשרדו הוא עתירה לבג"ץ שתכליתה לפסול כל החלטה שמקורה בשיקולים פוליטיים ("שיקולים זרים").
הסמכות המיותרת והתוספת הנדרשת
הצעת החוק ערה לכך שפעילות המשטרה מקיפה תחומים רגישים שבהם אין כל מקום ל"התוויית מדיניות" מצד השר. תחומי פעולה זו צריכים להיות מחוץ למתחם ההתערבות של הדרג הפוליטי. לפיכך ההצעה כוללת הוראה שמחריגה "סמכויות שוטר לפי כל דין בעניין חקירה או תיק מסוימים, לרבות לעניין פתיחתם, ניהולם או סגירתם". אולם ללא כל סיבה הגיונית ובניגוד להכרת הרגישות שטמונה בתחום חקירות וניהול תיקי תביעה פלילית, מוציאה ההצעה מכלל ההחרגה את "עניין מדיניות בתחומי חקירות, טיפול בתיקים והעמדה לדין".
לדעתי תוספת זו היא סרח עודף שאינו במקומו. ביטולה יותיר את כוח התוויית המדיניות בידי השר ולא יפתח פתח רחב מדי לשימוש בשיקולים זרים בתחום החקירות ששוויון לפני החוק הוא לו יסוד מוסד.
טובה בעיניי מאד הצעתה של היועמ"ש לממשלה לכלול בחוק פסקה הצהרתית שהמשטרה תתנהל באורח ממלכתי ושלא תהיה עליה מרות זולת מרות החוק. הצהרה זו משקפת ממילא את הדין הקיים. היא מדגישה את העצמאות התפקודית של המשטרה יחד עם קבלת עולו של החוק. כך, גם ציות למדיניות השר באה בגדר קבלת מרות החוק.
להצעה שני יתרונות מובהקים: היתרון האחד נעוץ בקביעה שהמשטרה כפופה לממשלה והשר ממונה על המשטרה מטעם הממשלה. המשמעות היא שהשר אינו רשאי להתוות "מדיניות פרטית" או לסמוך את מדיניות המשטרה בהשקפת עולמו במנותק למדיניות הממשלה. היתרון השני שמגולם בהצעה הוא שאף על פי שהשר אמור להיות שופרה של מדיניות הממשלה, עיגון סמכותו בחוק מטיל עליו נשיאה באחריות אישית שהיא מעבר לאחריות המשותפת (קולקטיבית) של הממשלה וחבריה. הווה אומר לא עוד "אחריות ללא אשם" או סמכות שאין עמה נשיאה באחריות אם לטוב ואם למוטב.
>>> הכותב הוא פרופסור למשפטים, סגן נשיא (בדימוס) של בית המשפט המחוזי תל אביב, חבר סגל בכיר באוניברסיטת אריאל ויועץ מיוחד למשרד עורכי הדין AYR - עמר רייטר ז'אן שוכטוביץ ושות'