אין בעולם תקדים לשינויים חוקתיים תכופים כל כך, בקצב מהיר כל כך, כמו במערכת החוקתית הישראלית. רק כדי לסבר את האוזן - הכנסת ה-20, שכיהנה בין השנים 2015-2019, ביצעה 14 תיקונים בחוקי יסוד קיימים. הכנסת ה-23, שכיהנה בין השנים 2020-2021, הוסיפה 6 תיקונים נוספים כאלה. חלק ניכר משינויי החקיקה הללו התרחשו בתוך ימים ספורים. כעת מצויים על הפרק, בכנסת ה-24, תיקונים נוספים לחוקי יסוד, המיועדים, בין השאר, לשנות את מועד הגשת חוק התקציב, להרחיב את החוק הנורווגי המאפשר החלפת שרים מכהנים בחברי כנסת חדשים ולהסדיר היבטים ספציפיים של החילופים בין ראשי הממשלה בממשלת הרוטציה.
חוק יסוד החקיקה - לעוד כתבות ב-N12:
- בדרך לחוק יסוד חדש: אלה חברי הוועדה שתגבש את חוק יסוד החקיקה
- החלטת בג"ץ: רעידת אדמה חוקתית?
- פרופ' יובל שני: ממשלת שינוי? בדבר אחד כבר מובן שאין הבדל
רק לשם ההשוואה – בארצות הברית, המדינה בעלת החוקה הוותיקה ביותר בעולם שעודנה בתוקף, בוצעו מאז שנת 1789 רק 27 תיקונים חוקתיים, האחרון שבהם ב-1992. מיעוט התיקונים הללו נובע בין היתר מהעובדה כי תיקון חוקתי בארצות הברית מצריך תמיכת רוב של שני שלישים מהמחוקקים בשני בתי הקונגרס הפדרלי, ואישור בתי המחוקקים של שלושה רבעים מהמדינות המרכיבות את הפדרציה.
הסיבה שבגללה מדינות אחרות לא ממהרות לתקן חוקות היא ההבנה שהחוקה נעדה לייצג קונצנזוס רחב לגבי ההסדרים הפוליטיים הקיימים במדינה, ולקבוע כללי משחק פוליטי כלליים, מוסכמים ויציבים. החוקה גם נועדה למנוע מהרוב לפגוע במיעוט ולשמש כבסיס הוגן לחיים משותפים במדינה של כל התושבים. מצב בו ניתן לשנות בקלות את החוקה מאפשר לרוב להטות לטובתו בכל רגע נתון את כללי המשחק הפוליטי, לצבור כוח שלטוני מופרז ולהתעמר במיעוט. במציאות בה תיקון החוקה נמצא תמיד בהישג יד, חלק גדול מהאנרגיות של המערכת הפוליטית מופנה כלפי פנים, אל עבר צבירת כוח פוליטי שיאפשר לרוב לשנות את החוקה בצורה שתאפשר את ביצור שלטונו.
התרחשויות השנים האחרונות בישראל מדגימות היטב את הסכנה הטמונה בכך שאין לישראל חוקה קשיחה, אלא חוקי יסוד שניתנים לשינוי בקלות (כמעט תמיד ברוב רגיל או ברוב של 61 ח״כים, ובהליך רגיל או מזורז), לפי הצרכים הקואליציוניים הרגעיים. כך, למשל, הרוב בכנסת פעל בשנים האחרונות לשנות את התנאים בהם נערכות הבחירות לכנסת (העלאת אחוז החסימה), מתי מתפזרת הכנסת (מועד הגשת התקציב), ומי רשאי להתמודד בבחירות (תנאי חדש לפסילת מפלגות). הקואליציה שינתה בשנים האחרונות גם את סמכויות ראש הממשלה לאשר פעולה צבאית, ואת מבנה הממשלה ממבנה חד-ראשי לדו-ראשי. גם המצב בו עובר ברוב דחוק חוק יסוד בעל השלכות דרמטיות על האופן בו המדינה מגדירה את עצמה (חוק הלאום), הינו מצב חריג מפרספקטיבה בינלאומית אשר לא תורם, בלשון המעטה, ליחסים בין הרוב למיעוט במדינה.
יתר על כן, ארבעת סבבי הבחירות שחווינו בשנתיים האחרונות נסבו למעשה במידה רבה סביב השאלה אם הליכוד יצליח לגבש רוב של 61 ח״כים, שיאפשר לו להעביר חוקי יסוד שיחלישו עד מאוד את כוחה של המערכת המשפטית ואולי יביאו להשעיית ההליכים נגד בנימין נתניהו (באמצעות חוק צרפתי משולב בפסקת התגברות). זו המחשה קיצונית של חוסר היציבות אליה נקלעה המערכת הפוליטית, בין היתר בשל התמקדות יתר שלה במאבק על שינוי כללי המשחק החוקתי, וזאת על חשבון קידום מדיניות במסגרת הכללים הקיימים.
על רקע זה יש לשבח את המאמץ אותו מוביל שר המשפטים, גדעון סער, לקדם את עבודתה של הוועדה לניסוח חוק יסוד: חקיקה. הגם שסיכויי המהלך אינם ברורים בשלב זה בשל הפערים האידיאולוגיים המשמעותיים בין השותפות בקואליציה הנוכחית, יש בו משום אמירה חשובה כי הדרך לייצוב המערכת הפוליטית הישראלית עוברת דרך אישור מחדש של כללי המשחק הפוליטי, לרבות הדרך בה קובעים את חוקי היסוד של המדינה. ככל ש'חוק יסוד: חקיקה' עתידי יקבע הסדרים ברורים בשאלות כגון, מהו הרוב בכנסת בו יש לקבל או לשנות חוק יסוד, מהם התנאים לפיהם בית המשפט יוכל לבטל חוקים של הכנסת המנוגדים לחוקי יסוד וכיצד תוכל הכנסת לחוקק חוק חדש ומשופר במקום החוק הבלתי חוקתי שנפסל, הרי שיהיה בכך כדי לסייע בהבהרת כללי המשחק הפוליטי ובייצוב יחסי הגומלין בין רשויות השלטון השונות.
אך לא די בכך. אם לוקחים ברצינות את תפקיד חוקי היסוד כמבטאים את האמנה החברתית שבמסגרתה מתקיימים החיים הפוליטיים במדינה ושלפיה מוגדרות זכויות הפרט, חיוני כי חוקים כאלה יתקבלו ויתוקנו ברוב גדול ובהליך חקיקה יסודי; שלבית המשפט תהיה הסמכות לאכוף אותם; וכי המערכת הפוליטית לא תוכל לעקוף החלטות אלה בקלות באמצעות פסקת התגברות. במילים אחרות, 'חוק יסוד: חקיקה' צריך להיות חוק יסוד שמרני - כזה שמבטא בעצמו הסכמה רחבה ומחזק את המסגרת החוקתית הקיימת. עליו להיאבק במגמות רדיקליות אותן מקדמות מפלגות המגדירות עצמן כמפלגות שמרניות, אך חותרות למעשה למצב של חוסר יציבות משטרי, ולהסרת כל המגבלות המוטלות על כוחו של הרוב בכנסת, ומאיימות לשנות מן הקצה אל הקצה את אופייה של המדינה.
>>> הכותב הוא סגן נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה