הנוף באזור מצפה רמון השתנה לפתע בינואר 2021: 15 עמודי מתח גבוה צצו לאורך מקטע של שלושה קילומטרים. התושבים זעמו, אך בחברת החשמל הבהירו שכבר נבחנו חלופות, התוכנית תואמה עם רשות הטבע והגנים והפרויקט הוקם בהתאם להחלטות כלל הרגולטורים. לאחר מאבק ציבורי הוטמן בדיעבד קו המתח בקרקע, אך בזמן אמת התוכניות חמקו מתחת לרדאר הציבורי וזה לגמרי לא המקרה היחיד. אי-שיתוף הציבור בהליכי התכנון, תוכניות חירום שלא נשקלו עד תום והיעדר גישה של חלקים בציבור להליך ההתנגדות, הפכו את ישראל לגן עדן לפרויקטים מעוררי זעם ציבורי.
הרחק משם, במקטע הצפוני של כביש 4, קשה להתעלם ממגדלי חוף הכרמל (או בפי התושבים "המפלצת"), שנבנו על קו החוף כחלק מתוכנית שאושרה בשנות ה-70 וחמקה תחילה מהרדאר הציבורי. התוכנית המקורית אישרה שישה מגדלים בני שבע עד 24 קומות בשטח של כמאה דונם, שיעודם מגורים, מסחר ומלונאות. לאחר שהשניים הראשונים הוקמו, מאבק סביבתי בשנות ה-90 עצר את הקמת ארבעת המגדלים הנוספים וקידם את חקיקת חוק החופית בשנת 2004.
אולם, המגדלים שבו ועלו לדיון כשחברת חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בשליטת יצחק תשובה, הציגה תוכנית להקמת ארבעת המגדלים הנוספים תוך ייבוש חלק מהים. בשנת 2013 הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה דחתה את התוכנית וזו התגלגלה אחר כך לוועדת ערר ולבתי המשפט. בסופו של דבר, בית המשפט העליון דחה בשנת 2020 את התוכנית וחברת מגדלי חוף הכרמל מכרה את רצועת החוף שבבעלותה לחברת אס.אר אקורד.
התושבים מוחים, נבחרי הציבור חוגגים
התחנה המרכזית החדשה בתל אביב, גם היא אנדרטה לאי-שיתוף ציבור בהליכי התכנון. התחנה נפתחה לקהל באוגוסט 1993, בפנים חנכו אותה בהתרגשות נשיא המדינה דאז עזר ויצמן וראש הממשלה דאז יצחק רבין, בחוץ הפגינו תושבי שכונות דרום תל אביב. לצידם הפגין גם רוני מילוא, שרק כמה חודשים אחר כך נבחר לראש עיריית תל אביב והשאיר את התחנה במקומה. קשה למנות את הכשלים התכנוניים בפרויקט זה, חוסר איוורור וזיהום אוויר כבד בשתי הקומות הראשונות הוציא אותן מכלל שימוש, התחנה מזהמת את הרחובות הסמוכים ומרבית שטחי המסחר ריקים.
לאורך שלושה עשורים ממשיכים תושבי נווה שאנן, שפירא ושכונת התקווה להיאבק נגד המפגע. בשנת 2021 סוכם על פינוי זמני של התחנה המרכזית למתחם אחר בדרום תל אביב הסמוך לבית פנורמה. אולם, המהלך נבלם בעקבות מחאתם של תושבי נווה עופר, קרית שלום ותל גיבורים, החוששים מגורל דומה לזה של השכנים מציר לוינסקי. בהיעדר תוכנית אחרת, יתכן שנאלץ להמתין לפחות עד 2035 למעבר התחנה המרכזית למסוף תחבורתי באזור צומת חולון שיוקם במסגרת תוכנית המטרו.
לא ניתן לדבר על פרויקטים שעוררו זעם ציבורי מבלי להזכיר את פרשת הולילנד, השכונה ששינתה את קו הרקיע של ירושלים. אורי לופליאנסקי שהיה יו"ר ועדת התכנון והבניה וראש העיר ירושלים, הורשע בלקחית שוחד בפרשה עבור ארגון "יד שרה" בתמורה לקידום הפרויקט. הפרויקט קודם בוועדות התכנון והבניה למרות כאלף התנגדויות שהוגשו לוועדה המקומית. גם כאן, כמו במקרה של מגדלי חוף הכרמל, הוקפא הפרויקט בעקבות ההתנגדות הציבורית והפרשה הפלילית לאחר שחלק מהמבנים כבר הוקמו. בשנה שעברה יצאו לשיווק מגדלים חדשים בשכונה שבנייתם של חלקם החלה, ביניהם מגדל בן 31 קומות ועוד שלושה מגדלים בני 18 קומות מעל מתחם מסחרי.
בימים אלו, מתנהל מאבק על דמותה של כיכר אתרים בתל אביב שנחנכה בשנת 1975 וזכתה לשנים בודדות בלבד של שגשוג. הכיכר נבנתה קרוב מדי לחוף הים ובאופן המנתק את העיר (שדרות בן גוריון) ממנו. כעת, מתוכננים לקום במקום הכיכר מגדלים למגורים ומלונאות. קבוצות תושבים וחברה אזרחית נאבקות נגד התוכנית וכדי לשמור על השטח הציבורי במקום, הם רשמו ניצחון ראשון כשגובה המגדלים המתוכננים הופחת מ-40 קומות ל-25.
איך נולדות מפלצות נדל"ן?
חוק התכנון והבניה הישראלי מחייב לשמוע את הציבור בהליכי התכנון. לפי החוק, כל אדם הרואה את עצמו נפגע על ידי תוכנית שהופקדה בוועדת תכנון ובניה מקומית, מחוזית או בוועדה הארצית למתחמים מועדפים לדיור (הותמ״ל), רשאי להגיש לה התנגדות ללא תשלום. החוק אף מפרט שורת אמצעים שנועדו ליידע את הציבור על התוכנית, ביניהם פרסום בכלי התקשורת ושילוט באזור התוכנית. אז איך פעם אחר פעם נחשף הציבור לפרויקטים שנויים במחלוקת אחרי שכבר עלו לקרקע?
"הליך ההתנגדות בישראל מגיע לאחר שנים של תכנון", מסבירה פרופ' טליה מרגלית מבית הספר לאדריכלות של אוניברסיטת תל אביב. "מורכב לקיים שיתוף ציבור אמיתי, אבל העקרון המנחה הוא שהציבור צריך להיחשף בשלב מוקדם לתוכניות וזה לא קורה בישראל. התוכניות מסתובבות שנים במסדרונות הרשויות עד שמופקדות להתנגדויות והרשויות לא פעם נקשרות אליהן ואף כובלות את עצמן בהבטחות מינהליות לגבי התוכנית שניתנו לגורמים שונים, לפני שהציבור נחשף אליהן. התוכניות מוצגות במסמכים ארוכים בז'רגון ותושבים נדרשים לשכור עורך דין כדי להגיש התנגדות. גם כשהרשויות מיידעות תושבים בתוכנית, הן פונות רק לבעלי הדירות והשוכרים שקופים בעבורן".
מודרים מהליכי התכנון: עניים, ערבים ואימהות חד הוריות
בשנים 2013 עד 2016 פרופ' מרגלית והסוציולוגית פרופ' אדיראנה קמפ חקרו את ההשפעה של התנגדויות תושבים על מערכת התכנון בישראל וגילו כי לציבורים שלמים אין גישה להליך. החוקרות מאוניברסיטת תל אביב מצאו שבעוד בתל אביב הוגשו התנגדויות ל-32% מהתוכניות, בפתח תקווה התנגדו ל-11.7% מהתוכניות ובבאר שבע רק ל-4%. "המעמד שמגיש את מספר ההתנגדויות הרב ביותר הוא מעמד הביניים הגבוה", מתארת פרופ' מרגלית.
"אבל מה שמדהים באמת הוא המענה להתנגדויות", היא מוסיפה. "ככל שיש לך פחות כסף, אתה מקבל מוועדות התכנון תשובה לקונית יותר עם צידוקים לא שקופים ואליטיסטים יותר. התושב מעלה טענות על צל, פגיעה בנוף, צפיפות השכונה ועוד והמוסדות משיבים בטענות שאינן לגוף העניין - טכניות, פרוצדורליות או טענות על מומחיותם של המתכננים. אלו היוו כ-60% מהצידוקים שסיפקו רשויות התכנון למתנגדים מהמעמד הנמוך. עוד זיהינו פער בין יהודים וערבים, תושבי לוד קיבלו תשובות לקוניות יותר מתושבי פתח תקווה. חשוב לזכור שהגישה להתנגדות אינה חזות הכל. רק כ-6% מההתנגדויות המוגשות על ידי תושבים מתקבלות, לעומת 15% מהבקשות של יזמים לבצע שינויים מאוחרים בתוכניות".
על פי מחקר של פרופ' מרגלית שהתפרסם בשנת 2022 נשים חד הוריות גם הן ציבור שמודר מתוכניות הבניה. לפי מאמרה, התוכניות הלאומיות מאז המחאה החברתית שותקות בעניין נשים חד הוריות ומספקות להן פתרונות חלקיים בלבד. במקום למצוא עבורן פתרונות מתאימים, הן מוגדרות לעתים כחלק מהאוכלוסייה המוחלשת ולעתים אף כחלק מהמעמד הבינוני. "הטקסטים של התוכניות הללו מדברים על זוג הורים פרודוקטיביים וברור מאוד שהן מכוונות לציבור מסוים", אומרת פרופ' מרגלית.
התכנון בישראל לא שומר על איכות החיים בפריפריה
מחקרים בעבר מצאו כי מדובר בתופעה רחבה, התכנון הריכוזי המגיע מלמעלה בישראל פוגע בקבוצות מוחלשות. דוגמה מובהקת לכך היא תוכנית תמ"א 38 עליה הכריזה הממשלה בשנת 2005. התוכנית שנועדה לתמרץ חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, מאפשרת הוספת קומות למבנה המחוזק. התוכנית מגדילה את כמות האנשים באזור מסוים בלי לדאוג לתשתיות, לשירותים ולשטחים הציבוריים. התוכנית הצליחה מאוד במרכז, היכן שערך הקרקע ושווי הדירות שנוספות לבניין גבוה, אך כשלה בחיזוק מבנים בפריפריה. "זו תוכנית מזעזעת וידעו מראש שהיא לא תצא לפועל בפריפריה", גורסת פרופ' מרגלית. "לעיריות היו אינטרסים סותרים לגביה, מצד אחד היא פוגעת במרקם העירוני ומצד שני משרתת אוכלוסייה חזקה של בעלי דירות".
"התכנון בישראל לא מצליח לשמור על איכות החיים ביישובים ערבים, באזורים עניים ובערים בפריפריה", מדגישה פרופ' מרגלית. "נדמה שישנה תפיסה בינארית לתכנון בשכונות ישנות - ג'נטריפיקציה או כלום. כך הפכה תל אביב לעיר שלא ניתן לחיות בה וכעת המחירים זולגים לערים השכנות. יש דרך לאזן את הג'נטריפיקציה באמצעות דיור ציבורי, בווינה 70% מהדיור הוא מפוקח ובר השגה. בניו יורק, בלונדון, בפריז, בכולן יש יותר דיור בר השגה מבגוש דן".
למרות כל המכשולים, הבחינה פרופ' מרגלית כי המעורבות הציבורית בהליכי התכנון עלתה לצד התעניינות ציבורית גוברת בהשקעה בנדל"ן. במחקר שביצעה בין שנת 2013 לשנת 2018 גילתה כי היה באזז תקשורתי של ממש סביב לתוכנית תמ"א 38 (חיזוק מבנים), אלא שהוא עסק בעיקר במחירי דירות ופחות בביקורת על התוכנית. "הקהל של מרבית הכתבות הללו היה בעלי דירות והכתבות הסבירו להם כיצד יוכלו להרוויח", מספרת פרופ' מרגלית.
נוף לממ"ד של השכן - סכנות התכנון בחירום
אם לא די בכך שהליכי התכנון הסדירים בגופים המקומיים והאזוריים לא משתפים ולא מתייחסים לחלקים נרחבים בציבור, במצבי חירום מונחתות מלמעלה תוכניות לאומיות בהליכים מזורזים. "תמ"א 38 נוצרה כהוראת שעה להתמודדות עם רעידות אדמה, אך הפכה לכלי להתחדשות עירונית שמצא את דרכו לחקיקה הראשית", מסבירה רני מנדלבאום, מתכננת ערים, דוקטורנטית בבית הספר לאדריכלות באוניברסיטת תל אביב ואוניברסיטת ספיאנצה ברומא. "המחקרים שלי הראו כי באופן כללי הליכי חירום מזורזים לא נעלמים כשהמשבר מסתיים. בזמן משבר לא מייצרים כלים חדשים, אלא חוזרים ומעירים לחיים את כלי החירום של העבר ולא משנה כמה כשלו".
עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, נקטה הממשלה גם בצעדי חירום תכנוניים. המועצה הארצית לתכנון ובנייה קיבלה שני תיקוני חקיקה שמקלים על קבלת תעודת גמר למבנה שהקמתו הושלמה ונותנים פטור מהיתר בנייה לממ"ד לדירות במבנים עד שתי קומות. "יוצרים כאן תהליך מקוצר שלא כפוף להיררכיה תכנונית ולחשיבה כוללנית על שיקולי סביבה, אור ואוויר, גישה לרחוב, מרווחים בין מבנים ושטחי חלחול", אומרת מנדלבאום. "בכל תוספת שאינה כפופה להיתר יש סיכון, אם בונים ממ"דים במקום שטחי חלחול עלולים להתעורר ברחוב מוצף. אם מאפשרים לבנות עד לקו האפס של המגרש, השכן עלול לגלות שהוא פותח חלון לקיר".
הממ"דים כלל אינם החשש היחיד מפזיזות התכנון בחירום. בימים אלו המדינה כבר שוקדת על הקמת שכונות של קרווילות עבור המפונים. עוד בחודש אוקטובר דווח כי משרד השיכון והפנים מקדמים מהלך שיאפשר לייבא קרווילות שכן מדי חודש מיוצרות בארץ כ-250 ובממשלה שוקלים את הצבתן של אלפי יחידות. מאז תוכנית הקרווילות כבר קרמה עור וגידים, בנובמבר החלו למשל עבודות התשתית להצבת 50 קרווילות למפוני כפר עזה בשפיים.
אלא שהקרווילות כלל אינן פתרון חדש. "עדיין אפשר לראות ברחבי הארץ את שכונות הקרווילות שהוקמו עבור עולי מדינות ברית המועצות לשעבר בשנות ה-90", אומרת מנדלבאום. "צריך להימנע מבנייה חפוזה ונזק ארוך טווח. פתרונות כמו המעבר של תושבי ניר עוז למבני קבע בשכונה המתוכננת כרמי גת הם מדויקים. התיישבות עירונית עבור קהילות כפריות אינה פתרון אידאלי, אבל היא שומרת על קהילתיות ומגורים בשכונות עם הגיון תכנוני. גם אם מקימים עבור המפונים מבנים חדשים, כדאי לעשות זאת באמצעות ביצוע מואץ של תוכניות קיימות שהונחו על השולחן עוד בימי שגרה ולאחר בחינה מדוקדקת".
בעיצומה של המלחמה: צניחה בקשב הציבורי למאבקים תכנוניים
נראה שהליכי התכנון בישראל עשויים רק להרוויח מניסיון אמיתי לשתף את הציבור, תנאי בסיסי לכך הוא שפחות תוכניות יחמקו לגמרי מהעין הבוחנת של הציבור. אחד הגופים שמקדמים מהלך כזה זו עמותת "מעירים", קבוצה של פעילים חברתיים ואנשי מקצוע שהקימה פלטפורמה אינטרנטית המנגישה לכל ישראלי את תוכניות הבנייה המופקדות באזור מגוריו. "אנו מחוברים לממשק של מנהל התכנון ומנגישים תוכניות של ועדות מקומיות ברגע שהן מופקדות ותוכניות של סמכות מחוזית ומעלה בשלבים תכנון מוקדמים יותר", מסביר מנכ"ל העמותה, אדריכל איל מגדלוביץ. "אתה יכול לבחור באתר את האזור שמעניין אותך ללא מגבלה ולקבל התראה על כל תוכנית חדשה". האתר גם מנגיש תוכניות לכריתת עצים.
"בעקבות הויכוח הציבורי על שינויים בשיטת הממשל ובשל המלחמה הקשב לסוגיות שלנו פחת", מוסיף מגדלוביץ. "יש פחות פילנתרופיה והפסקנו לקבל תמיכה ממשלתית. יצאנו בקמפיין לגייס 35 אלף שקלים בתמיכות חודשיות מהציבור, הקמפיין מתקדם טוב וזכינו לתמיכה משמעותית מאנשים בארץ ובחו"ל. יש לנו משימה חשובה, אני מאמין שלפני המלחמה, במהלכה ואחריה ימשיכו לחמוק תוכניות בניה מסוימות מעין הציבור ואנחנו צריכין לנסות למנוע את זה".
מגרשי השדים של הנדל"ן
בעמותת "מעירים" מצויים בקשר עם חלק מכמעט עשרת אלפים המשתמשים של השירות. הם מספרים כי המשתמשים הצילחו לא פעם לבלום תוכניות להן נחשפו באתר. "תושבים ופעילי סביבה בחיפה נחשפו לבניין מגורים שנבנה בוואדי עמיק בחיפה, נאבקו והצליחו להביא למשיכת התוכנית", משתף מגדלוביץ באחד המקרים.
מעניינת לא פחות היא זהות משתמשי האתר, בראשית הדרך החלק הארי של המשתמשים היו גברים מאזור המרכז. בעמותת "מעירים" מדווחים על שימוש גבוה במיוחד בעיר תל אביב, שם כמחצית מהתושבים ביקרו בפלטפורמה מאז שהוקמה. "במהלך השנים עשינו מאמצים ממוקדים ביישובים בפריפריה ובמגזרים שונים, בהם המגזר הערבי", מספר מגדלוביץ ומדגיש כי פרופיל המשתמשים כיום הוא מאוד מגוון. "הרוב הגברי היום הוא זניח, יש עדיין רוב לתושבי המרכז אבל הצלחנו 'להעיר' תושבים מכל הארץ".
בעקבות פנייה שקיבלו בעמותה מהחברה להגנת הטבע, הם כבר עומלים בימים אלו להרחיב את השירות ולרכז את כל ההיתרים שניתנים על ידי גופי התכנון. "ישנם מקרים בהם ההיתר לא תואם בדיוק את התוכנית המקורית", מסביר מגדלוביץ. "אם נוכל בעתיד לבצע בדיקה אוטומטית של אותם היתרים נוכל לוודא שמוסדות התכנון באמת עומדים בתוכניות שהציגו לציבור. זה פרויקט מורכב שדורש משאבים. במערכת התכנון הבניה יש משהו פרדוקסלי, מצד אחד היא מהמשפיעות ביותר על החיים שלנו גם בימים אלו, מצד שני רובנו לא יכולים להבין אותה, אנחנו מנסים לאט לאט לשנות את זה".