כשחוק פינוי-בינוי לא מספיק: הכלים המשפטיים להתמודדות עם סרבן צמוד-קרקע

הוראות חוק פינוי בינוי מאפשרות לכוף על בעל דירה בבית משותף, עסקת פינוי בינוי. ואולם לעיתים קרובות בתכנית להתחדשות עירונית, נכללים נכסים שהוראות החוק אינן מאפשרות לכוף על בעליהם את המיזם. על רקע הקשיים העמוקים בקבלת הסכמות של כל הבעלים בתחום המיזם, נקלעים פרוייקטים רבים למבוי סתום: הבעלים של המגרש או של הבית צמוד הקרקע, מסרבים להצטרף למיזם ומכיוון שהוראות חוק פינוי בינוי אינן חלות, בעל הזכויות הוא במעמד שמאפשר לו להטיל ווטו על המיזם כולו. ברשימה זו נציע ניתוח משפטי של הדין הישראלי לביסוס אכיפת ההתקשרות בעסקת התחדשות עירונית גם על בעלי זכויות שאינם כפופים במישרין לחוק.

תכנית להתחדשות עירונית כמעט תמיד כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה. עם אישורה של תכנית איחוד וחלוקה, מאבדים בעלי הזכויות בתחום התכנית את זכויותיהם בחלקות המקור וזוכים יחדיו להקצאה במשותף במגרשים הסחירים החדשים שבתכנית. התכנית, שמאפשרת את המיזם, מעניקה זכויות במשותף לכל הנוגעים בדבר, והסכמת כולם נדרשת למימוש המיזם (למצער, ללא חקיקה כופה). משמאושרת תכנית איחוד וחלוקה, הבעלות הנפרדת בדירות ובנכסים האחרים, הופכת הלכה למעשה, לבעלות משותפת במגרשי הבניה. הצורך בהסכמת כל הבעלים במגרש המשותף, היא שמובילה לקיפאון ולתת שימוש.

התכנית שכוללת הוראות איחוד וחלוקה מביאה לשינוי פניה של הזכות, מכזו שעל פי הגישה המסורתית ראויה להגנה המרבית, לזכות מתמטית בלתי מסוימת במגרש ההקצאה החדש המיועד להתחדשות עירונית, כזו שכורכת עימה חובות חברתיות.

נכסים שאינם דירות בבית משותף, אינם כפופים ישירות להוראות חוק פינוי בינוי. כמן כן החוק אינו מתמודד היטב עם המצב החדש שבו הזכויות בתכנית שינו פניהן והבעלויות בדירות הועתקו לחלק יחסי בלבד במגרשי ההקצאה החדשים. אפשר ליישב בין הוראות חוק פינוי בינוי לבין העובדה שהזכויות בתחום התכנית שינו פניהן בעקבות אישור תכנית לאיחוד וחלוקה. הוראות החוק קובעות מהן התנאים לכוף את המיזם על דייר סרבן: לצורך כך, יש לשחזר את המצב המשפטי ההיסטורי שקדם לתכנית האיחוד והחלוקה. הרוב מקרב הדיירים, ייבחן ביחס לבתי המגורים שקדמו לתכנית. האכיפה של המיזם, אם יתקיימו התנאים, תתבצע כמובן ביחס למצב המשפטי החדש.

אפשר למצוא בדין הישראלי כמה דוקטרינות שיאפשרו בנסיבות המתאימות לכוף מיזם התחדשות עירונית על דייר סרבן שאינו בעל דירה בבית המשותף. כך בנסיבות בהן הפכו הבעלים של הדירות לבעלים במשותף במגרש ההקצאה, סעיף 14 לחוק המקרקעין, עשוי להוות עוגן מרכזי לחיוב הבעלים באי סיכול המיזם. עילת סל נוספת היא עקרון תום הלב שמעוגן בחוק החוזים: הוראות תום הלב, מאפשרות להגביל ואף לחייב את הבעלים לפעול לטובת אינטרסים חיצוניים בניגוד לחירות הבעלות. במשפט הישראלי כללי ההיקש מדברי חקיקה קרובים, עשויים להקים עילה חדשה. היקש מהוראת סעיף 60 לחוק המקרקעין, העוסק בהקמת בית משותף שנהרס, על רקע הלכת צודלר, עשוי להקים חיוב של בעלים סרבן להצטרף למיזם.

חוק פינוי בינוי אינו קובע הסדר שלילי ביחס לנכסים שאינם דירות בבית משותף. ההכרעה בשאלה זו הכרחית לשם יישום הסדרים חלופיים בדין הישראלי ביחס לאכיפתו של מיזם על מי שהחוק לא חל עליו. ההכרעה גם הכרחית לצורך יישום פרקטיקה של היקש מתוך חוק פינוי בינוי עצמו. קיימות הצדקות להגבלת החירות על הקניין, על רקע השאלה מהו האינטרס המוגן שאותו מבקש לשמר הסרבן. המתווים שיעמדו לצד הסרבנים, במידה ותישמר האוטונומיה שלהם לדבוק בסרבנות אינם כאלה המציקים הגנה. כך, האפשרות של ביטול תכנית איחוד וחלוקה והשבת הגלגל לאחור לשם שימור הבעלות המקורית, אינה אופציה מעשית שכן אין לבטל תכנית איחוד וחלוקה שיצרה מציאות קניינית חדשה. גם חלופת פירוק השיתוף אינה נותנת מענה אמיתי למצב שבו מאושרת תכנית איחוד וחלוקה שמיועדת להתחדשות עירונית. פירוק השיתוף יאלץ את הבעלים כולם של הדירות, למכור זכויותיהם ללא ההסדר הכולל שמשמר את מקום מגוריהם.

קיים היבט חשוב נוסף שמצדיק את האכיפה. חוקיות השימוש במבנים הקיימים לאחר אישור התוכנית מוטלת בספק. לעיתים קרובות, לאחר אישור התכנית, המבנים הישנים הם מבנים חורגים שהשימוש בהם חורג להוראות התכנית החלה. שימוש לא חוקי, אינו אינטרס ראוי להגנה. גם יישום נורמות התנהגות מתוך דיני השיתוף על היחסים בין הבעלים שחתמו על ההסכם עם היזם לבין הבעלים הסרבנים, יצדיקו את אכיפתו של המיזם.

אף שהסוגייה מעט סבוכה, נראה כי קיימת אפשרות חוקית לאכוף מיזם התחדשות עירונית גם על בעלים שאינו כפוף לחוק פינוי בינוי. העניין תלוי בנסיבות המקרה ובאינטרסים העומדים משני צידי המתרס.

לדיון מעמיק ביישום הוראות החוק ובדילמות המתעוררת ראו: משה רז כהן, "אכיפת מיזם התחדשות עירונית על בעל נכס שנכלל בתכנית איחוד וחלוקה במצבים שבהם לא חלות הוראות חוק פינוי בינוי (עידוד מיזמי פינוי בינוי), התשס"ו–2006", דיני מקרקעין (נבו) | א (2026).

מאת עו"ד משה רז-כהן, רז-כהן פרשקר ושות'