אכיפה פלילית נגד תאגידים ותכניות אכיפה פנימית בישראל

מבוא
התאגיד הוא אחת מצורות הארגון המרכזיות של הפעילות הכלכלית בעולם המודרני. חברות, עמותות וגופים מאורגנים מרכזים פעילות עסקית רחבה, מחזיקים במשאבים משמעותיים ומשפיעים על תחומי חיים רבים. בהתאם לכך המשפט הישראלי מכיר בתאגיד כישות משפטית עצמאית בעלת זכויות וחובות, ובכלל זה כמי שיכול לשאת באחריות פלילית.

מדיניות האכיפה הפלילית כלפי תאגידים בישראל נשענת בעיקרה על הנחיית פרקליט המדינה 1.14, שלפיה אכיפה נגד תאגידים נועדה להגשים שני יעדים מרכזיים: הרתעה ומניעה. מחד, היא מבקשת לשלול את התמריץ הכלכלי שבביצוע עבירות; מאידך, לעודד תאגידים לאמץ מנגנוני פיקוח ובקרה פנימיים שימנעו את ביצוען מלכתחילה. בתוך כך הפכו תכניות אכיפה פנימית (Compliance Programs) לכלי מרכזי בשיח המשפטי והרגולטורי, אף שמעמדן והמשקל הניתן להן משתנים בין רשויות האכיפה ואף השתנו לאורך השנים.

האחריות הפלילית של תאגיד בישראל נשענת במידה רבה על "תורת האורגנים", שלפיה פעולותיהם ומחשבותיהם הפליליות של נושאי משרה בכירים מיוחסות לתאגיד עצמו. כאשר אורגן של התאגיד מבצע עבירה במסגרת תפקידו, ניתן לראות במעשה זה כמעשהו של התאגיד. עם זאת, גם כאשר קיימות ראיות לביצוע עבירה, ההחלטה אם להעמיד תאגיד לדין אינה נשענת רק על עצם קיום הראיות אלא גם על שיקולי אינטרס ציבורי, ובהם חומרת העבירה, מאפייני התאגיד ומקומו במשק, וכן מידת הכשל בתרבות הציות לחוק בתוך הארגון. בהקשר זה, מעורבות של גורמים בכירים בעבירה נתפסת אינדיקציה לכשל עמוק בתרבות הארגונית.

תכניות אכיפה פנימית והמשקל שניתן להן

קיומה של תכנית אכיפה פנימית בתאגיד אינו זוכה ליחס אחיד מצד רשויות האכיפה.

על פי הנחיית פרקליט המדינה, עצם קיומה של תכנית אכיפה פנימית אינו מקנה פטור מאחריות פלילית ואף אינו מהווה כשלעצמו עילה להימנעות מהעמדה לדין. עם זאת, במקרים מסוימים עשויה התכנית לשמש שיקול מקל כאשר התאגיד מצליח להראות כי מדובר בתכנית אפקטיבית המלווה בתרבות ארגונית ממשית של ציות לדין. כאשר נושאי משרה בכירים היו מעורבים בעבירה, גם במודעות בלבד, הדבר נתפס כסימן לכשל בתרבות הארגונית ובמצבים כאלה ככלל לא יינתן לתכנית משקל מקל.

גישה שונה במידת מה מתקיימת במסגרת האכיפה המנהלית של רשות ניירות ערך. הרשות מתחשבת ביישום אפקטיבי של תכנית אכיפה פנימית שהייתה קיימת בזמן ביצוע ההפרה, דבר שעשוי להביא להפחתת עיצומים כספיים או להגעה להסדר אכיפה מקל.

גם רשות ההגבלים העסקיים מעודדת תאגידים לאמץ תכניות אכיפה פנימית. לפי גישת הרשות מדובר בהחלטה עסקית נכונה המאפשרת לפעול בתחרותיות תוך הימנעות מהפרות החוק. נוסף לכך, לתכנית יש משמעות משפטית עבור נושאי משרה: בהתאם לסעיף 48 לחוק התחרות הכלכלית, נושא משרה עשוי להגן על עצמו מאחריות פלילית אם יוכיח כי נקט אמצעים סבירים למניעת ביצוע העבירה.

המרכיבים של תכנית אכיפה פנימית אפקטיבית

על פי הנחיית פרקליט המדינה והנחיות רשויות נוספות, תכנית אכיפה פנימית אפקטיבית חייבת להיות מותאמת למאפייניו ולפעילותו של התאגיד.

מרכיב מרכזי הוא מחויבות ברורה של הנהלת הארגון. התכנית צריכה להיות מושקת בהצהרה מפורשת של המנכ"ל או יו"ר הדירקטוריון לכלל העובדים המבהירה כי הפרת החוק אינה לגיטימית. הדרגים הבכירים נדרשים להכיר את התכנית ולפעול ליישומה בפועל.

מרכיב נוסף הוא מינוי גורם בכיר האחראי על ניהול התכנית ואשר כפוף ישירות למנכ"ל. לצד זאת נדרשת הערכת סיכונים שיטתית שמטרתה למפות את נקודות התורפה של התאגיד ואת חשיפתו האפשרית לעבירות.

לאחר מיפוי הסיכונים יש לגבש קוד התנהגות או נוהל אכיפה פנימי הקובע עקרונות פעולה למניעת עבירות ולאיתורן. הנוהל צריך להיות מנוסח בשפה ברורה ולהיות מופץ לכלל העובדים.

התכנית כוללת גם פעילות הדרכה והסברה לעובדים ולנושאי משרה, במיוחד לאלה המצויים בעמדות בעלות סיכון גבוה. בנוסף נדרשות מערכות פיקוח ובקרה, ובהן מנגנוני דיווח אנונימיים וביקורות פנימיות. לבסוף, יש להבטיח אכיפה פנימית עקבית ותיעוד מתמשך של כלל מרכיבי התכנית.

ההתפתחות הכרונולוגית של המדיניות

בחינת ההנחיות והמסמכים הרלוונטיים מלמדת כי לאורך השנים חל שינוי משמעותי בגישת רשויות האכיפה לתכניות אכיפה פנימית.

בסוף שנות התשעים, כפי שעולה ממסמך רשות ההגבלים העסקיים משנת 1998, הגישה הייתה בעיקרה וולונטרית. תכניות אכיפה נתפסו כהחלטה עסקית נכונה שעשויה לסייע לנושאי משרה להגן על עצמם מפני אחריות פלילית.

בשנת 2011 חל שינוי משמעותי עם כניסתו לתוקף של חוק האכיפה המנהלית בתחום ניירות הערך. במסגרת זו הפכה תכנית אכיפה פנימית לפרמטר ממוסד במסגרת שיקולי האכיפה, כאשר יישומה האפקטיבי עשוי להביא להפחתת עיצומים כספיים או לצמצום האישומים בהליך מנהלי.

נקודת מפנה נוספת נרשמה בשנת 2019 עם פרסום הנחיית פרקליט המדינה 1.14. הנחיה זו הציגה גישה מחמירה יותר והדגישה כי תכנית אכיפה פנימית על הנייר אינה מקנה חסינות מפני אחריות פלילית. המשקל שניתן לה תלוי בקיומה של תרבות ארגונית ממשית של ציות לדין.

עם המבט קדימה

הסקירה מלמדת כי תכניות אכיפה פנימית עברו לאורך השנים שינוי מהותי: ממנגנון וולונטרי שנועד בעיקר לסייע לנושאי משרה להגן על עצמם מפני אחריות פלילית, לכלי מרכזי לבחינת תרבות הציות, מערכי הבקרה ואופן הניהול בתוך התאגיד. לצד זאת, המדיניות העדכנית של רשויות האכיפה מדגישה כי עצם קיומה של תכנית אינו מספק; המשקל שניתן לה תלוי ביישומה בפועל ובהטמעת תרבות ארגונית אמיתית של ציות לדין.

בהקשר זה, ההתפתחויות הטכנולוגיות של השנים האחרונות מוסיפות ממד חדש לשאלת האכיפה הפנימית. מצד אחד, המורכבות הארגונית, היקף הפעילות הדיגיטלית וזרימת המידע המהירה מגבירים את הסיכונים ואת הקושי בפיקוח. מצד אחר, אותן התפתחויות מאפשרות לתאגידים להטמיע מערכות מתקדמות לניטור, בקרה וזיהוי חריגות בזמן אמת, המותאמות למאפייני הארגון ולנקודות התורפה הייחודיות לו.

על רקע זה מסתמנת מגמה של העמקת הציפייה הרגולטורית מאחריות ארגונית פרואקטיבית, המבוססת על שילוב בין מנגנונים משפטיים, ניהוליים וטכנולוגיים. במובן זה, אכיפה פנימית אפקטיבית אינה עוד אמצעי הגנה בלבד מפני אחריות פלילית, אלא חלק בלתי נפרד ממנגנון הניהול התקין של תאגידים בעידן רגולטורי וטכנולוגי משתנה. בכך נסגרת התמונה: האחריות הפלילית של התאגיד אינה נבחנת רק בדיעבד לאחר הפרה, אלא גם במידת המאמץ הארגוני למנוע אותה מלכתחילה.

מאת: טליה גרידיש עו"ד בתחום הצווארון הלבן, משרד עורכי דין טליה גרידיש

***

כתבה שיווקית בחסות משרד עורכי דין טליה גרידיש; הכתבה נערכה על ידי מערכת Duns 100.