חוק המזון - תולדה של המחאה החברתית שהתעוררה ביולי 2011 בשל יוקר המחיה - מציין בימים אלה שנתיים מאז שנכנס לתוקף. במוקד המחאה אמנם עמדה גבינת הקוטג', ששימשה כסמל להתייקרות חסרת רסן, אבל היא השליכה על תחום מוצרי הצריכה כולו. החוק נחקק במטרה לעודד תחרות בין קמעונאים וספקים, ובכך להוביל להורדת מחירים.
התחרות, לפי החוק, תוכל להתקיים על רקע ריחוק מלאכותי במידה מסוימת בין רשתות גדולות (לפי החוק הוגדרו 20 רשתות) ובין ספקים שמוגדרים כגדולים, למשל בשורת התמחור, כך שהם מנועים מהעברת מחיר מינימום למוצריהם, או לגרום לסידור מדפים שיתעדף את מוצריהם.
עוד קיווה החוק כי שקיפות מחירים לצרכן באמצעות מאגרי מחירים תוביל לתחרות. סעיף חשוב בחוק מתייחס לסמכות שהוא העניק לרשות להגבלים עסקיים להטיל קנסות על המפרים.
האם המחירים ירדו? מבדיקה שערךאתר מייסופרמרקט עולה כי מנובמבר 2015 ועד סוף דצמבר 2016 ירדו המחירים ב-7 הרשתות הגדולות - שופרסל דיל, שלי, רמי לוי, יינות ביתן, ויקטורי, מחסני השוק ויוחננוף - בשיעור ממוצע של 3.3%-4% בבחינת סל המכיל כ-87 מוצרים פופולריים, בהם ירקות ופירות, מזון יבש, סלטים, גבינות ובשר.
האם זהו שיעור הירידה שציפו לו והאם אפשר לזקוף אותו לחוק המזון - או שמא האחראים לכך כוחות השוק המשתנים, לרבות התחרות, ההקלות ביבוא בשר וגבינות וכניסת המותג הפרטי (של שופרסל בעיקר) לקטגוריות "חזקות"? קשה לומר. אבל בקטגוריות דוגמת מוצרי בשר, מציין משה אלפרט, מנכ"ל מייסופרמרקט, הייתה ירידה חדה יותר, שהיא לדבריו "פועל יוצא כנראה של הקלות ביבוא. זה ממוקד, ורואים את זה ברור".
ההוזלה שלא הייתה
"אין קשר בין חוק המזון להורדת המחירים, שהיא פועל יוצא של תחרות ושל פתיחות הצרכנים למותגים משניים", קובע אייל רביד, בעלי רשת ויקטורי. "אנחנו רואים גידול במכירות של המותג הפרטי והעמקת התחרות. מלבד עלויות שהחוק הטיל עלינו, והן הושתו על הצרכנים - החוק מבחינתי לא הוביל לשום שינוי, חוץ מנושא הסדרנות החיצונית, שמבחינתי היה נחוץ. חוק המזון יכול היה להוריד מחירים אם פרק המבצעים היה יוצא לפועל. מה שקורה היום הוא שבכל חודש הספק מחליט אם לזרום איתי על ההנחה או לא".
הספקים הקטנים קיבלו דחיפה בעקבות חוק המזון?
"חוק המזון שירת את הספקים הגדולים, לא את הקטנים. הוא אמנם לא פגע בהם, אבל הוא השאיר אותם באותו ססטוס-קוו. בכל העולם כבר הבינו שכלכלה מתנהלת כמו בטבע, בהתאם לכוחות השוק. בתחילת הדרך רצו לנהל את הטבע, וזה לא עובד, אי-אפשר להגיד לי להחזיק 30% משטח המדף של חטיפים מלוחים של ספק קטן מסוים. מי ישלם לי על כל המוצרים שלא אמכור? היה צריך למצוא אלגוריתם אחר שיקדם את הספקים הקטנים".
רביד מתייחס גם לעלויות החוק, ששוקללו במחירי המוצרים לצרכן: "מדברים על הורדת מחירים ומפציצים אותנו בעוד דברים. הנה, עכשיו צריך להוסיף משקל נייד במחלקת הפירות והירקות. לנו זה עולה 800 אלף שקל. מי ישלם? הצרכן. גם נצטרך להביא אנליסט לשם דיווח רווחיות בפירות ובירקות - וגם את זה הצרכן ישלם".
"חוק המזון התחיל כהבטחה מאוד גדולה לצרכנים, אבל מהתחלה הבנו שהוא חסר שיניים וחסר משמעות", אומר אבי פקר, מנכ"ל רוקחמן ופלים ועוגיות מן. "היום אנחנו מבינים שהוא הזיק ליצרנים הקטנים והבינוניים. מרגע שהוא נכנס, נאלצנו לפתוח את כל ההסכמים המסחריים עם כל הקמעונאים, מה שהיווה פתח ללחוץ עלינו, הספקים הקטנים והבינוניים.
"הרשתות גלגלו את עלויות הפרסום והשיווק גם אלינו - מה שלא היה עד אז. זה בא לידי ביטוי במחירים. מי ששולט במחיר לצרכן זה קודם כל הרשתות; ויצרן קטן, גם אם הוא רוצה להעלות מחירים, זה בלתי אפשרי בגלל הכוח של הרשתות. אם יצרן גדול רוצה להעלות מחירים, הוא פשוט עושה את זה.
"הספקים הגדולים שולטים במדפים. ההחלטה להעביר את הסדרנות לרשתות בוטלה, וזה מגדיל את חוסר התחרותיות, כי הקטנים לא מחזיקים מערך סדרנות. מי שהתחזק זה המותג הפרטי, וזה מבחינתנו פספוס אדיר של משרדי הממשלה, שלא התייחסו למותג הפרטי שהפך להיות ספק גדול, ולא נתנו עליו את הדעת בחוק. כך גם מהצד של המותג הפרטי התחרות לא הוגנת, משום שהוא לא עומד באותן הרגולציות".
מנכ"ל של גוף שנחשב לספק גדול מציג עמדה מתונה וטוען כי "חוק המזון יצר בהירות טובה יותר בהתנהלות מול הרשתות וצמצם את כוחם של הספקים הגדולים. עדיין מוקדם להבין אם זה היטיב עם שאר הספקים ומה עוצמת השינוי. מוקדם גם לדעת אם ההשפעה על ירידת המחירים היא כתוצאה מהחוק או מהסטגנציה של שוק ה-FMCG ב-3 השנים האחרונות".
"הוזלה של 3%-4% היא לא מה שהציבור או המחוקק פיללו לה, ולא במטרה לשמה חוקק החוק", אומר עו"ד ניב סבר, שותף וראש מחלקת הגבלים עסקיים, תחרות ופרטיות במשרד מ. פירון ושות'. "ראשית, צריך לזכור שבאוקטובר 2015 הייתה הורדה של 1% במע"מ", הוא מזכיר. "שנית, הריבית בשנתיים וחצי האחרונות הייתה ברמת 0%, כשבנוסף מדובר בשנתיים של דפלציה שבה עלות הריבית והמימון לספקים ולרשתות היו מהנמוכים שראינו. מכאן שהפחתת המע"מ, לצד פתיחת מכסות ליבוא מזון, הורדת מכסים ועוד - כל אלה אחראים באופן שאינו מבוטל להוזלות בעלויות הייצור היבוא והמכר.
"קשה להעריך במדויק מה ההשפעה המדויקת של התמורות הללו על המחיר לצרכן, אבל יותר מסביר להניח שהן אחראיות לחלק משמעותי, לכל הפחות, מהירידות במחירים שהיו מתרחשות ללא כל קשר לחוק המזון.
"ההערכה היא שחוק המזון תרם להורדה של 1%-2% במחירי סל הקניות, אם בכלל - וזה לעג לרש", מוסיף סבר. "בתחום התחרות, כשמודדים התנהלות שוק, נהוג מבחן תיאורטי המדבר על הפחתת מחיר באופן קטן אך משמעותי, והוא מוגדר על-ידי הרשות כירידה של 5%-10% במחיר, שלאורה בוחנים תנועה אפשרית בעקומות הביקוש וההיצע של מונופול היפותטי. מכאן שלפי שיטות מדידה מקובלת, הירידה, ככל שהייתה, אפילו לא עונה להגדרה של ירידה קטנה או משמעותית.
"המבחן האמיתי של החוק מתייחס למספר הספקים שחדרו למדף ונתח השוק שלהם. לפחות לפי נתח השוק של שטראוס הציבורית, לא נראה שהיה שינוי של ממש בשווקים שבהם היא פעילה".
עוד אומר ע"ד סבר כי כדי לבחון את יעילות החוק נדרשת בדיקה מעמיקה מצד הרגולטור ופרסום ממצאיה לציבור.
בשעתו היה עו"ד סבר מועמד לתפקיד ראש הרשות להגבלים עסקיים. עם זאת, הוא מעלה שורה של טיעונים שמצריכים חשיבה על יעילותו של החוק. "נכון אפשר לומר שאני לא אובייקטיבי", אומר סבר, "אבל בתור מי שמייצג שחקנים משני צדי המתרס, אני רואה כמה החוק הקשה על החיים של הספקים ושל הקמעונאים, ויתרה מכך, עלויות הניהול שלו מושתות על הצרכן.
"הציבור זכאי לקבל מחקר מעמיק שיבדוק את סעיפי החוק ואת היתכנותם במבחן המציאות. בידי הרשות הגישה לכלל המידע, כולל מידע שהוא סודי, ועל בסיסו היה מצופה שהיא תפרסם עמדה בדבר יעילות החוק. כשבוחנים את סעיפיו כרגע, נדמה שמדובר בכישלון. החוק בבסיסו הציג התערבות משמעותית עד רמת שטח המדף בחנות - ואנחנו מצפים לראות תוצאות שיסבירו למה זה לא קרה".
מרשות ההגבלים העסקיים נמסר בתגובה כי "בחלוף שנתיים ממועד כניסתו של החוק לתוקף, בדעת הרשות להשקיע משאבים בבחינת ההשפעות וההשלכות של החוק. ממצאים ומסקנות, לכשיתגבשו, יפורסמו בציבור".
"למה שכולם יעלו מחירים ואני לא?"
אחד מסעיפי חוק המזון חייב הקמת מאגר מחירים על בסיס עדכון שעתי של כל מחירי כל המוצרים בחנויות של הרשתות הגדולות. כפי שכבר נכתב ב"גלובס", המאגר בתצורתו המקורית הוא גיבוב של אותיות ומספרים שאין לצרכן שום יכולת להתמצא בו. היכולת לקבל ממד השוואתי של מחיר נשענת אפוא על אפליקציות ואתרים פרטיים השואבים את המידע מהמאגר ומנגישים אותו לצרכן. האם הצרכן משתמש במנועי ההשוואה הללו?
"רבים חשבו שהציבור ישווה מחירים, והיו מי שטענו כי המאגר יגרום לכך שהמחירים יעלו, והשקיפות תיתן כלי לקמעונאים לבדיקה אם להוריד מחיר כשהמחירים לא יוזלו, כי הקמעונאים יראו שאין צורך", אומר משה אלפרט, מנכ"ל מייסופרמרקט. "בפועל הציבור לא בודק מחירים, והרשתות אימצו את שקיפות המחירים לתוך התמחור שלהם וחסכו בכך משאבים רבים על סורקים בחנויות מתחרות, כשהם השתמשו בשקיפות לתחרות בריאה ביניהם. לראיה - המחירים מתעדכנים בתכיפות יתר, והם יורדים".
אילן צחי, מנכ"ל קבוצת זאפ הכוללת את זאפ מרקט, מנוע השוואת מחירים בסופרמרקטים, מסביר מדוע הצרכן לא אימץ את כלי השוואת המחירים לפני שהוא יוצא לקניות. "בשונה מהשוואת מחירים של מוצרי חשמל, למשל, הקנייה בסופר היא לסל קניות ולא למוצר אחד. אז אם הצרכן יראה שהקוטג' נמכר בזול ברשת אחת, והפסטה ברשת אחרת - זה לא ישפיע עליו, ההחלטה היא מבוססת סל. מבחינתנו הפלטפורמה קיימת, אבל השימוש בה הוא זניח".
מבחינת אייל רביד, בעלי רשת ויקטורי, מאגר המחירים הוא כלי לתיאום מחירים בחסות החוק. "באנגליה ביטלו את המאגר הזה בדיוק מהסיבה הזו", הוא אומר. "הבוקר ספק מסוים שלח לי צילום מסך של מחיר של מוצר שבו רואים שכולם העלו מחירים, ורק אני לא. הוא אפילו לא צריך לכתוב מילה, רק להעביר לי את הצילום. ומה את חושבת שאני אעשה? גם אני אעלה את המחיר. למה שכולם יעלו, ואני אשאר מאחור?".
"לצד העלויות העצומות של העברת עשרות אלפי מק"טים, אפשר לצמצם את רשימת המוצרים בשקיפות המחירים ל-500 מוצרי יסוד, לייצר סל מדיד שגם יתפרסם באופן מסודר ולאפשר תחרות משמעותית של הרשתות על מחירו של הסל הזה", מציע עו"ד סבר. "כל הפרק הזה שמטיל עומס ועלויות עצומות על הרשתות מתבטא בכסף שהצרכן משלם על המוצרים".
ברשות להגנת הצרכן, האמונה על מאגר המחירים, מנמקים כי "תקנות שקיפות אכן מחייבות את הקמעונאים הגדולים לקיים מאגר בשפת מחשב, במטרה שאפליקטורים ינגישו את המידע בצורה פשוטה וברורה מאחר שמדובר בכמות גדולה מאוד של נתונים. גם אם יהיו רק 500 מוצרים בכל סניף, עדיין יהיה הרבה מידע שהאדם הסביר לא יוכל לעשות בו שימוש".
עוד מציינים שם כי "הרשות מעודדת את הצרכנים לשימוש במידע ומקביל פועלת לפיתוח מנגנון שיאפשר לאפליקטורים נוספים לפתח אפליקציות ייעודיות וכן עידוד האפליקטורים הקיימים לשכלל את האפליקציות הקיימות".
טענה אחרת שמעלים מפתחי האפליקציות היא שלא כל הרשתות מעלות מחירים כנדרש בחוק. על כך אומרים ברשות להגנת הצרכן: "מרבית הקמעונאים עומדים בדרישות החוק, והמידע ברובו מועבר באופן סביר. את הוראות פרק ג' לחוק המזון ניתן עקרונית לאכוף הן בהליך פלילי והן בהליך מינהלי, אך לצערנו קיימת בחוק לקונה שאינה מאפשרת הטלת עיצומים כספיים. משכך, הלשכה המשפטית של הרשות הכינה תזכיר חוק לתיקון החסרים. אנו ממתינים לאישורו של שר הכלכלה להפצת תזכיר החוק".
המצב נשאר כשהיה, במקרה הטוב
לדברי עו"ד סבר, לחוק המזון אין תקדים של ממש בעולם המערבי, וכנראה שלא בכדי. "הניסיון להתערב בפרטי-הפרטים של ההסדרים המסחריים שבין סוחרים באופן קבוע ושוטף כשל תמיד, ונחשב אכיפה לא יעילה של דיני התחרות. המערכת המסחרית תמיד תהיה מתוחכמת יותר מהמחוקק ומהרגולטור ומהירה יותר להגיב לשינויים. בא הרגולטור ובחר לבצע התערבות עמוקה עד לפרטי-פרטים, ומולו השוק, שהוא חזק יותר, בונה מנגנונים שבמידה רבה מבטלים הרבה מההישגים שהחוק הזה קיווה להשיג.
"אז בוטלו הבונוסים של סוף השנה, בוטלה הזרמת כספים מהספקים לרשתות, אבל מבנה ההנחות שנוצר לאורך השנה משמר את רוב תמונת השוק ואת מעמד הספקים הגדולים, כי כשהרשת צריכה להחליט אם להסתכן ולצמצם את שטח המדף של ספק גדול לספק קטן, היא מסתכנת באובדן הכנסות ממכירת מוצרים של הספק הגדול ומהפחתת היקף הפעילות מול הספק הגדול".
סעיף אחר אליו מתייחס עו"ד סבר הוא זה המגדיר את הספקים והקמעונאים שעליהם חל החוק, בהתאם להגדרת הממונה ובהתאם למחזור הפעילות. "יש לבחון מחדש את המספרים", הוא אומר. "החוק מגדיר ספקים גדולים, אבל יש קטגוריות שבהן ספק קטן מחזיק בכל כוח השוק - אז החוק לא חל עליו. נדרשת בחינה מחודשת לנושא הזה. בדיוני התקציב האחרונים ביקשו לבחון את האפשרות להרחיב את החוק לרשתות הפארם - יש פה יצור לא מושלם שכבר מחילים אותו על חלקים אחרים של השוק, במקום לבחון את תוצאות החוק בשטח ולקבוע שאם יתברר כי החוק לא מימש את מטרותיו, ראוי שיבוטל".
אבי פקר, מנכ"ל רוקחמן ופלים ועוגיות מן, מספק שורת דוגמאות לעלויות שהן המשפיעות העיקריות על מחירי המזון: המע"מ האחיד, עלויות הכשרות וסגירת מפעלים בסופי שבוע, העלאת השכר והפנסיות. "מישהו צריך לשלם על זה, והמדינה לא נוקפת אצבע, והכול נופל על היצרנים, בעיקר הקטנים. אני סופג רגולציה וביורוקרטיה ונושא בנטל יוקר המחיה.
"בשורה התחתונה, חוק המזון לא היטיב - לא עם היצרנים ולא עם הצרכנים. מי שהצליח להערים על הגבלות החוק הם הספקים הגדולים מול רשתות השיווק הגדולות. כל מחסום שהרגולציה ניסתה לשים - נמצאו דרכים לעקוף. בסוף נשארנו באותו מצב, אם לא במצב גרוע יותר. מי שצריך לקחת אחריות זו הממשלה, שחובתה לקבל החלטה ולתעדף אותה".