המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר ועדיין לא נגמרת שינתה את הכללים בישראל - ויצרה מציאות חדשה ומורכבת. צה"ל ומערכת הביטחון נדרשים להשתנות ולהתאים את עצמם, והשינויים האלו ידרשו כסף, והרבה. בעוד הממשלה ומשרד האוצר עומלים למצוא מקורות תקציביים לממן את הוצאות המלחמה לשנה הקרובה, השאלה המטרידה באמת היא בכמה צפוי לגדול תקציב הביטחון בשנים הבאות. לתשובה לשאלה זו יש השפעות מרחיקות לכת על החיים שלנו, הרבה מעבר להוצאות הביטחון.
למעשה, ההחלטה בנושא השינויים בתקציב הביטחון צפויה לקבוע את האופן שבו יעוצב עתיד ישראל ואזרחיה כמעט בכל תחומי החיים למשך השנים הקרובות, וכנראה אף מעבר לכך. בינתיים, הפערים בין הצדדים גדולים: מערכת הביטחון דורשת תוספת של 220 מיליארד שקל לתקציבה לארבע השנים הקרובות, שהם תוספת של כ-60-55 מיליארד שקל בשנה: במשרד האוצר מוכנים לתוספת של כ-20 מיליארד שקל בשנה.
בחודשים האחרונים עלו קריאות רבות מצד גורמים כלכליים, ובראשם בנק ישראל, לכנס ועדה משותפת שתדון באתגרים ותקבע את תפיסת הביטחון של ישראל והעלויות הנובעות ממנה. "אני חוזר על הצורך להניע במהלך התקופה הקרובה ועדה בהשתתפות גורמים ביטחוניים ואזרחיים שתמפה את צורכי הביטחון של ישראל בשנים הקרובות ותגבש תוכנית תקציבית רב-שנתית הולמת", קרא נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון בהודעת הריבית האחרונה שפורסמה בסוף פברואר.
ראש הממשלה בנימין נתניהו כבר נתן את הסכמתו העקרונית לכינון ועדה כזו, אך זו רק ההתחלה: מומחים כלכליים חוששים כי הוועדה שתקום תורכב מאנשים שיהיו נוחים לקבל את עמדותיו של נתניהו ואת דרישות מערכת הביטחון - וזאת בלי לקיים דיון אמיתי בשאלת הצרכים והמחירים. בסופו של דבר התקציב הוא לא בלתי נגמר, וכל שקל שיילך לביטחון הוא שקל שלא יגיע למטרות אחרות, לעיתים חשובות לא פחות.
רבים מהגורמים עימם שוחחנו חזרו והזהירו מפני הפתרון הקל של קבלת דרישות הצבא ומערכת הביטחון כפשוטן: המחדל של 7 באוקטובר לא נבע ממחסור בתקציב, הם מזכירים, ומסיבה זו נדרש לוודא כי הפתרון לא יהיה הוצאה מיותרת שהציבור הישראלי ימצא את עצמו משלם עליה ביוקר ובריבית נשך. האתגר הראשון, כך לטענת הגורמים, הוא להבין מה הן הנחות היסוד שעליהן מושתת תקציב הביטחון - ואם הגיע הזמן לבחון אותן מחדש. צללנו לסוגיה הטעונה בניסיון לעשות קצת סדר.
מהי "תפיסת הביטחון" של ישראל?
לפני שמדברים על תקציב הביטחון צריך לדבר על תפיסת הביטחון של ישראל - מונח שנזרק לא פעם לאוויר בחודשים האחרונים. "תפיסת הביטחון של ישראל נכתבה בשנות החמישים בידי בן-גוריון", אומר ד"ר ותא"ל (במיל') ששון חדד, חוקר בכיר אורח ב-INSS ולשעבר היועץ הכספי לרמטכ"ל וראש אגף התקציבים של משרד הביטחון. לפי חדד, מקובל לחלק את תפיסת הביטחון לארבעה רכיבים: הרתעה - איך מבטיחים שהאויב לא יתקוף; התרעה - אם האויב מתכנן לתקוף כיצד תדע על כך ותיערך מראש; הגנה - מענה למתקפה שלא ידעת עליה; והתקפה - הכרעת האויב.
"התפיסה הזו לא השתנתה יותר מדי עם השנים", אומר חדד. "נעשו המון נסיונות לכתוב מחדש את הדבר הזה - ועדות, כנסת, ממשלה - אבל הם מעולם לא אושרו כתפיסה כוללת". בעשורים האחרונים תפיסת ההגנה חודדה, ולאור זאת פותחו מערכות דוגמת כיפת ברזל, חץ וקלע דוד.
"צה"ל ומשרד הביטחון אמורים לכתוב תוכנית שתיישם את תפיסת הביטחון", מסביר חדד, "הם מנתחים את האיומים הקיימים, בוחנים איזה מענים יש להם ועל בסיס הפערים בוחנים תוכנית שאמורה להשלים אותם, והופכת לתוכנית הרב-שנתית של צה"ל" - שממנה נגזר תקציב הביטחון. השיטה היא עבודה על תרחישי ייחוס - עוד מונח ששמענו לא מעט בחודשים האחרונים: "מניחים מה ייקרה, איך המלחמה תיראה, אילו חזיתות ייפתחו ומול איזה אויבים, ולאור זה בונים מענה ודורשים תקציב. הממשלה אמורה לדון בתוכנית הרב-שנתית, לאשר אותה או לדרוש תיקונים - ולהחליט. מזה גוזרים את התקציב. בפועל, זה לא תמיד נעשה ב-20 השנה האחרונות", אומר חדד.
בסביבת משרד האוצר אומרים כי בחודשים האחרונים אושרה תוכנית רב-שנתית חדשה. לדברי חדד, ערב המלחמה פעל צה"ל ללא תוכנית רב-שנתית לאחר שהאחרונה הגיעה לסיומה ב-2019-2018. התוכנית שהוגשה לאחריה מעולם לא אושרה בממשלה: "התחיל משבר הקורונה ועוד דברים (כגון סבבי בחירות), ואין מענה ורצים בלי תוכנית", מזהיר חדד. התוצאה: מערכת הביטחון פועלת עם תקציב המשכי, שלדברי חדד "זה הכי נורא כי לא מתבצעת בחינה".
המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר והאופן שבו היא מתנהלת מאז מבליטים, לפי חדד, את הצורך בהתאמת תפיסת הביטחון של ישראל, שממנה נגזר תקציב הביטחון. "ההרתעה לא מתאימה לסוג האויב והמודיעין לא עבד טוב - היה לו מספיק כסף, הוא פשוט לא תפקד כמו שצריך", טוען חדד. "ההגנה הייתה אבל לא ממוקדת, אולי היה אפשר לעבות אותה אבל זה לא סיפור של תקציב כמו של מוכנות. ועכשיו ישראל נכנסה למלחמה ארוכה מדי שהיא לא ערוכה אליה, ועושה אלתורים וכלכלת חימושים".
מה צריך להשתנות בתקציב הביטחון?
"אי אפשר לדון בתקציב הביטחון בנפרד מהמצב הכלכלי, כי מצב הכלכלה הוא בעצמו מרכיב חיוני בתחושת הביטחון של מדינת ישראל", אומר בנימין (בני) בנטל, פרופ' אמריטוס לכלכלה באוניברסיטת חיפה וחבר פורום הכלכלנים למען הדמוקרטיה. חברי הפורום, כ-60 דוקטורים ופרופסורים לכלכלה ובהם בכירים לשעבר בבנק ישראל ובאוצר, קראו גם הם להקמת ועדה מקצועית לבחינת הוצאות הביטחון.
לטענת פורום הכלכלנים, מחדל 7 באוקטובר "חשף כשלים שתיקונם מחייב שידוד מערכות יסודי ובחינה מעמיקה גם של שימושים קיימים בתקציב הביטחון, וגם של הצורך בתוספות תקציביות משמעותיות". מדובר אם כן באותה טענה: צריך להגדיל את תקציב הביטחון ובאופן משמעותי - אך גם צריך לוודא שהכספים יילכו למקומות הנכונים והיעילים ביותר.
"ברור שצריך להשלים מלאים ולממן את העלויות השוטפות של המלחמה וגיוס המילואים", מבהיר בנטל. "לא על זה אנחנו מדברים. ברור שתהיה עכשיו תוספת גבוהה לתקציב הביטחון, אבל - וזה אבל גדול - בהינתן העובדה שהבעיה ב-7 באוקטובר לא הייתה התקציב, לשפוך עוד כסף זה לא הפתרון הנכון", הוא מחדד, "צריך לבחון באופן יסודי את צורכי הביטחון ולפתוח את כל הדיון בהם מאפס".
בנטל חושש כי אף שנתניהו נתן את הסכמתו להקמת ועדה לבחינת צורכי מערכת הביטחון, המנדט שיינתן לוועדה זו יהיה מצומצם ביותר: לפי פרסומים שונים, האוצר כבר סיכם עם משרד הביטחון על תוספות אדירות של עשרות מיליארדי שקלים לתקציבו בשנים הקרובות, עוד לפני שבכלל הושגו הסכמות על כינון ועדה שתבחן את הצרכים האמיתיים. "להבנתי משרד האוצר כבר קיבל את דרישות מערכת הביטחון בלי ערעור", אומר בנטל.
לפני כשבועיים צוטט החשב הכלכלי באוצר יהלי רוטנברג בריאיון ל-FT באומרו כי גובשה ועדת מומחים חיצוניים לממשלה שתייעץ על הוצאות הביטחון העתידיות. במשרד האוצר התקשו להשיב לשאלת N12 אם אכן נבחרו כבר נציגים לוועדה כזו. בשבוע שעבר דיווח כלכליסט כי לטענת משרד ראש הממשלה, זהות החברים בוועדה כבר נקבעה ובקרוב יסתיים ניסוח כתב המנדט שלה - אך במשרד הביטחון והאוצר אמרו כי טרם סוכם מי יהיו החברים בוועדה. דיווחים נוספים בדה מרקר הציפו את גרירת הרגליים והמחלוקת סביב הקמת הוועדה ואת השאלות סביב זהות האנשים שירכיבו אותה.
השבוע פרסמנו כי בצה"ל מזהירים כי צעדיו של סמוטריץ' עלולים לפגוע במאמץ המלחמתי. בצבא טוענים ששר האוצר מנסה להביא למצב שבמסגרת עבודת הוועדה ייפתחו מחדש נושאים שכבר סוכמו, ובהם גם תפיסת הביטחון - ומצביעים על קושי רב לסכם הכול מחדש בטווח הזמן הקצר שהוקצה לפעילות הוועדה. בצבא מדגישים כי לא ניתן יהיה לפגוע בתנאים שכבר סוכמו עבור אנשי הקבע והמילואים, שנמצאים בשיא פעילותם ומרגישים שחוקים ממילא אחרי חמישה חודשי מלחמה.
מנגד, גורמים כלכליים בכירים שעימם שוחחנו הביעו חשש מכך שהשחקנים הפוליטיים יבחרו בפתרון הקל של שפיכת עוד ועוד כספים על מערכת הביטחון. "זה יקר מאד למשק כי מערכת הביטחון לוקחת משאבים שאפשר לעשות איתם משהו אחר", אומר גורם כלכלי בכיר עימו שוחחנו. "זה לא רק כסף, הדרך הנכונה היא לבחון מה לא עבד והאם יכול להיות שהוצאנו הרבה כסף על דברים לא באמת יעילים - ולכן צריך להפסיק להשקיע בהם ולהוציא אותו על דברים חשובים ויעילים יותר".
החשש הזה עומד בשורש הדרישה להקמת ועדה שבה יישבו גם נציגים אזרחיים וכלכליים לצד גורמי הביטחון. "חשוב מאד שיהיו עיניים חיצוניות שיסתכלו על הדברים", אומר הגורם הכלכלי הבכיר. לדבריו, במערכת הביטחון יש גורמים שמתקשים לצאת מקיבעון תפיסתי ולחשוב בצורות חדשות וגמישות כפי שדורשת המציאות החדשה. דברים דומים אמר לנו גורם בסביבת משרד האוצר: "כשהולכים על גדול הולכים על המוכר ולא על הנכון והיעיל". בסביבת האוצר אומרים כי יש להבטיח שנעשית עבודת מטה מסודרת שתוודא שהכספים הולכים למקומות הכי נכונים ויעילים.
"השאלה היא אם הוועדה שתמונה ניגשת לבצע עבודה כדף חלק, או שהם באים לאשר דברים שכבר סוכמו", אומר מישל סטרבצ'ינסקי, פרופ' לכלכלה באוניברסיטה העברית ולשעבר מנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל וחבר בפורום הכלכלנים. המנדט שיינתן לוועדה הוא שיקבע אם היא תוכל אכן לייצר עבודה רצינית או שתהווה למעשה חותמת גומי: לדברי סטרבצ'ינסקי, אם משרד האוצר כבר הסכים לתת למערכת הביטחון את הסכומים שהיא מבקשת - אז הוא למעשה מעקר את עבודת הוועדה.
הגורמים הכלכליים חוששים שתחת ערפל המלחמה תקציב הביטחון יתנפח למימדי ענק בשל הרצון להתכונן לכל סיכון אפשרי. "זה אין-סופי ותמיד יש עוד איומים ועוד הסתברויות", אומר הגורם הכלכלי הבכיר. "צריך לבחון את הסיכון תוך הסתכלות על המשק בכללותו ולהגיד 'זה כמה שאנחנו מסוגלים להוציא על ביטחון וסומכים על המערכת שתקנה בסכום הזה את הביטחון הכי טוב שאפשר'". השורה התחתונה, לדברי גורמים כלכליים, היא שצריך להציב מגבלה לדרישות התקציביות של מערכת הביטחון, ולא לקבל אותן כפשוטן.
וגם סטרבצ'ינקי מודה: "בכל פעם שיש עימות, מערכת הביטחון מנצלת את המצב כדי ליצור תרחישי אימה ולבקש כספים. ובתקופה קשה כמו זו שאנחנו נמצאים בה קשה לסתור את מערכת הביטחון כי תרחישי האימים אכן התרחשו במציאות".
"הדיון הבסיסי שבו חושבים איך מנסחים את צורכי הביטחון מאפס לא בוצע עדיין. אני לא יודע אם הוא אי פעם בוצע", אומר בנטל. "ככל שהאנשים במשרד האוצר מוכשרים, צריך להביא גם אלמנטים מחוץ לממשלה שייצגו את צורכי המדינה והמשק. פקידי האוצר כפופים לדרג הפוליטי והדיון צריך לכלול אנשים שכבר לא כפופים אליו. צריך שישתתפו בדיון כזה אנשים מחוץ למערכת, שייצגו את הציבור".
חדד ממפה שלושה תנאים שהוא רואה כקריטיים כדי לכונן ועדה שאכן תדון לעומק בעיצוב תפיסת הביטחון החדשה של ישראל, ותקבע את הצרכים התקציביים שנגזרים ממנה: להתחיל ולסיים את תחקירי העומק בצבא; להבין מי הולך להיות הרמטכ"ל שיוביל את יישום התפיסה החדשה; וכן מי יהיה ראש הממשלה שתחתיו המהלך כולו יתבצע. "הוועדה הזו תידרש לעבוד לכל הפחות למשך חודשים", הוא אומר, "הכי גרוע יהיה אם יוחלפו האנשים שמינו אותם ואמורים להקשיב להם".
שאלת זהותם של מפקדי צה"ל החדשים קריטית, בוודאי בהתחשב בכך שהרמטכ"ל הוא שקובע את התוכנית הרב-שנתית (תר"ש) לאורה מתוקצב צה"ל במהלך שנות הכהונה שלו. עם זאת, גורם כלכלי בכיר אומר כי אחת האפשרויות שנידונות היא לשנות את השיטה ולעבוד בטווחי זמן ארוכים יותר, שאינם תלויים בחילופי הקצין שעומד בראש צה"ל.
איך צפוי להיראות צה"ל בעתיד?
תפיסת הביטחון החדשה, אם וכאשר תגובש, צפויה לשנות את האופן שבו יעוצב צה"ל. במערכת הביטחון כבר דנים בסוגיה ובהשלכות הרוחב שלה, אך ברור שבבסיס המודל החדש ניצב אתגר מרכזי: שיקום תחושת הביטחון של אזרחי ישראל. "מערכת הביטחון חייבת לספק תחושת ביטחון, אחרת אנשים לא ירצו לחיות פה", אומר פרופ' בנטל. השאלה היא איך - ובכמה כסף - קונים תחושת ביטחון.
"זו שאלה שעלתה ונחקרה בנוגע לתקופת האינתיפאדה השנייה", משיב בנטל. "הכלכלנים צידון ואקשטיין חישבו ומצאו שתחושת חוסר הביטחון אז עלתה למשק ב-10% תוצר, זה נתון גבוה. להשקיע בתחושת הביטחון זו השקעה כלכלית וכך צריך להסתכל על זה. אם מערכת הביטחון תגיד למשל שצריך להצמיד לכל ישוב בגבול מחלקה של חיילים כדי להחזיר את תחושת הביטחון לתושבים ולהחזיר אותם לגור שם, אז יש לזה ערך כלכלי. זה תרגיל ראוי שאפשר וצריך לבצע אותו כדי להבין אם באמת צריך להצמיד מחלקת חיילים לכל יישוב".
במערכת הביטחון הגיעו למסקנה שכדי לענות על צורך זה וצרכים נוספים, יהיה צורך בהגדלת מספר המשרתים בצה"ל - נקודה שמשפיעה גם על המחלוקת הפוליטית סביב חוק הגיוס. בסביבת האוצר מעוניינים לקדם גיוס דיפרנציאלי, כזה שיקבע משך שירות ארוך יותר למתגייסים למקצועות נדרשים יותר. מנגנון כזה, אם אכן ייצא לפועל, יספק תשלום גבוה יותר בחודשי השירות האחרונים למשרתי החובה במקצועות המבוקשים.
"עקרונית, במודל הגיוס הנוכחי בישראל כולם צריכים להתגייס והצבא לא צריך לעבוד קשה כדי להביא אליו אנשים, כי הם חייבים להתגייס לפי חוק", אומרת ד"ר יעל הדס מאוניברסיטת רייכמן. "הצבא מקבל שוק עבודה גדול שהוא לא צריך לתמרץ כי הוא משלם אותו דבר לכולם. זה נותן לו גישה לאנשים מאד מוכשרים בעלות נמוכה - ומצד שני הוא מקבל גם הרבה אנשים שהוא לא צריך, ושיקר לו להחזיק אותם". בסביבת האוצר אכן דוחפים למנגנון גיוס דיפרנציאלי, בין היתר כדי להימנע מגיוס לתקופה ארוכה של חיילים שאין בהם צורך באותה המידה.
השינוי בגיוס החובה הוא רק שאלה אחת מתוך הסוגיה המורכבת של שינוי מודל השירות: במקביל מקדמת מערכת הביטחון הארכה של שירות המילואים ודחיית גיל הפטור ממנו. בסביבת האוצר אומרים שאינם רוצים שהשיקולים הכלכליים יכריעו בשאלת הצורך בגיוס מילואים, אך מעוניינים שמערכת הביטחון תפנים את המחיר של גיוס זה עבור המשק בכללותו. ניסיונות קודמים לדרבן את מערכת הביטחון להבין את המשמעות של גיוסי המילואים השיגה תוצאות מעורבות, והגורמים הכלכליים מקווים שהוועדה החדשה תאפשר לחדד את הנקודה.
שאלה נוספת לגבי השינוי בצה"ל עוסקת בנושא החימושים: בשבועות האחרונים, על רקע המתיחות הגוברת בין ממשלת ישראל והממשל האמריקאי, צפה ועלתה שאלת התלות של צה"ל בתחמושת האמריקנית. "התעשייה הביטחונית הישראלית גדולה ומייצאת לעולם, אבל יש הרבה דברים שאנחנו לא מייצרים בעצמנו אלא קונים, ובעיקר מארה"ב", מציין ד"ר ותא"ל (במיל') חדד. "אני לא מאמין שמישהו חושב שאפשר לבטל את התלות הזו, אבל אפשר להקטין אותה בעזרת ייצור מקומי. מצד שני, אם אתה מייצר בעצמך אתה תלוי בחומרי גלם שגם אותם צריך לייבא - ואז אתה מגלה שאתה מחליף תלות אמריקנית בתלות בסין, למשל".
מה הסכנה בניפוח תקציב הביטחון?
"אני בספק אם יש מי שחושב שאפשר להימנע משעבוד המשק לשנתיים הקרובות", מצהיר חדד. "אנחנו מדברים על עלויות שיקום של מאות מיליארדי דולרים. לא נוכל להימלט מהגדלת החוב בצורה משמעותית. הפטנט הוא איך גורמים לזה להיות אדווה חד-פעמית שתדעך אחרי שנתיים - מה שלא קרה אחרי מלחמת יום כיפור, אז זה לקח הרבה שנים".
"הדוגמה ההיסטורית של מה שקרה אחרי מלחמת יום כיפור היא מחרידה", מסכים גם פרופ' בנטל. "אפשר להתווכח על היקף הגירעון, אבל החשבון הוא פשוט: כל סכום לביטחון יבוא על חשבון הוצאות אזרחיות - בריאות, רווחה וכלל מערך השירותים לאזרח".
אחרי מלחמת יום כיפור ישראל הגיעה להוצאה ביטחונית במשקל של כ-30% מהתוצר, מזכיר בכיר בנק ישראל לשעבר פרופ' סטרבצ'ינסקי. "זה הפך אותנו באותה תקופה למדינה שהיא בכיוון התרסקות. המשק לא יכול לאורך זמן להתקיים בצורה כזאת". לדברי חדד, העלייה בהוצאות הממשלה לאחר מלחמת יום הכיפורים נבעה לא רק מהגידול בהוצאות הביטחון אלא גם מזינוק בהוצאות החברתיות. לפי גורם כלכלי עימו שוחחנו, שני הדברים קשורים זה בזה: "מדברים על כמה גדלה ההוצאה הביטחונית אחרי המלחמה אבל לא שמים לב כמה גדלה ההוצאה האזרחית על רקע דרישות הציבור. קשה לממשלה להגיד לא לאנשים שהיא דורשת מהם לתת יותר".
ניצנים של הדינמיקה הזו כבר נראים בשטח. כך, דרישות מצד מגויסי המילואים דחפו את הממשלה להציג תוכנית סיוע בהיקף 9 מיליארד שקל - אם כי מימושה מתעכב ומקורות המימון שלה עדיין לא לגמרי ברורים. דרישות דומות נשמעות גם מצד נשות משרתי הקבע, והיד עוד נטויה.
גורם כלכלי הסביר כי "מערכת הביטחון אינה היחידה שעוסקת בחיי אדם. אם תקנה עוד בתי חולים ותשכור עוד רופאים - גם זה חיי אדם. ובעולם התחבורה יש נוהל פרט שבודק בכל כביש אם כדאי לשפץ אותו ובודק כמה אנשים מתים בו ואפשר להציל אותם - ותחשיבים דומים קיימים גם בתחומי הרווחה והחינוך".
"התפקיד של דיון מושכל הוא למצוא נקודת איזון", אומר פרופ' בנטל. "יש כאן דיון מעמיק בקשר בין ההוצאה על תקציב הביטחון לחברה האזרחית והשירותים האזרחיים, שבלאו הכי לא מצטיינים במדינת ישראל". בנטל מסביר כי באופן טבעי, ככל שיופנו יותר כספים לייצור ביטחון כך יישאר פחות לצרכים האזרחיים. את הפער הציבור ייצטרך למלא את החסר מכיסו - דבר שבנטל ממשיל למס סמוי.
"יש דברים שמשקי בית יכולים לעשות בעצמם, למשל לשכור או לרכוש רכב פרטי כשאין תחבורה ציבורית, אבל לא את הכול אפשר להחליף", הוא מסכם. "אם הממשלה לא תספק חינוך, לא יהיה חינוך. מי שלא יוכל לפצות את עצמו ולממן מורים פרטיים, לא יהיה לו. אותו דבר בשירותי הבריאות. החלופה היא בין חיים ורווחה במישור האזרחי ובין הוצאות ביטחון. רוב הציבור מבין שזה נובע מהצורך לספק ביטחון. אבל ברור שצריך למצוא את האיזון הנכון. זו מלאכת השעה, והיא דורשת התייחסות רצינית. לכן צריך ועדה רצינית שיישבו בה אנשים שיביאו לשולחן את השאלה מה אנחנו קונים בכסף במישור הצבאי-ביטחוני ועל מה אנחנו מוותרים".